2. Dever de prestar contas
A administração justa, independente e imparcial da justiça também exige que
os membros do Ministério Público prestem contas, caso deixem de cumprir
suas funções de acordo com suas responsabilidades profissionais. Nesse
sentido, o Relator Especial enfatizou que a autonomia não deve existir à custa
da responsabilidade (A/HRC/20/19, § 82).
Como observado, a independência do membro do Ministério Público não
quer dizer que ele seja completamente autônomo e que não preste contas
a ninguém. Os Ministérios Públicos respondem aos Poderes Executivo e
Legislativo, ao público e, até certo ponto, ao Poder Judiciário.
A “responsabilidade” do membro do Ministério Público significa que
se pode exigir que um Ministério Público responda por suas ações seja
pela produção de relatórios, por responder a investigações ou, em certas
situações, por prestar informações em juízo. A responsabilidade também
pode significar que um Ministério Público pode ser considerado culpado
em caso de ineficiência e abuso de autoridade.25 Os membros individuais
também respondem por suas decisões e ações, por meio dos tribunais, da
hierarquia do Ministério Público, de suas associações profissionais, mídia
e do interesse público quanto a sua conduta profissional.26 Muitos padrões
mencionados neste manual estão relacionados com essa responsabilidade,
incluindo instrumentos de supervisão, disciplina e estatísticas.27 A
responsabilidade também envolve prestar contas a outros órgãos do governo
e ao público em geral.
2.1. Dever de prestar contas perante os Poderes Executivo e Legislativo
Primeiro, pode-se exigir que um Ministério Público relate suas atividades
sobre assuntos específicos ao Poder Executivo e ao Parlamento.
O ministro da Justiça, o Poder Legislativo e os serviços de controle e de
24 Vide A/HRC/20/19, §§ 55-57.
25 SCHEDLER, Andreas; DIAMOND, Larry; PLATTNER, Marc F. (Ed.). “Conceptualizing accountability”, em The Selfrestraining State: Power and Accountability in New Democracies. Londres: Boulder, 1999.
26 “O dever de prestar contas é o reconhecimento de que os Ministérios Públicos recebem seus poderes do Estado, que,
por sua vez, recebe seus poderes do povo”. (SCHÖNTEICH, Martin. Strengthening prosecutorial accountability in South Africa,
Documento ISS 255, Instituto para o Estudo da Segurança, África do Sul, abril de 2014, p. 2).
27 Para uma análise plena das medidas para garantir a integridade e prestação de contas dos membros do Ministério
Público, vide Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crime, Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção: art. 11,
Manual de execução e estrutura de avaliação.
31
auditoria do governo podem ser informados das atividades e dos gastos
de um Ministério Público de várias formas.28 Um método é a preparação
e apresentação de relatórios anuais ao Poder Legislativo29 e, em algumas
jurisdições, a publicação subsequente desses relatórios. O comparecimento
dos membros mais graduados dos Ministérios Públicos perante legisladores
para responder a questões referentes à atuação do Ministério Público30 é
exemplo de outro método.
No entanto, deve-se tomar cuidado para garantir que qualquer prestação
de contas ao Parlamento não vá ao ponto de permitir que o Poder Legislativo
dê orientações ao membro do Ministério Público em qualquer caso individual
ou que o obrigue a revelar informações que sejam devidamente confidenciais.
2.2. Dever de prestar contas perante o Judiciário
Os membros do Ministério Público são responsáveis perante o Judiciário
na medida em que suas ações estão sempre sob escrutínio dos tribunais e, em
certos casos, podem ser revistas por eles.31 Exemplos de prestação de contas
incluem a revisão da decisão de um membro do Ministério Público de não
processar certa pessoa,32 gerando insatisfação nos cidadãos por discordar de
sua decisão, e a de um tribunal desejar certificar-se e, dessa forma, satisfazer
ao público de que a decisão de não prosseguir com o processo de um político
de alto escalão baseou-se na lei e não em algum fator oculto.33
28 Vide o Ofício Explicativo da Recomendação Rec(2010)19 do Conselho da Europa, do Comitê de Ministros dos EstadosMembros sobre o papel do Ministério Público no sistema de justiça penal: “Além das decisões individuais que são o assunto de
recomendações específicas, todos os membros do Ministério Público [...] devem prestar contas de seu trabalho no nível local ou
regional, ou até em nível nacional, caso o serviço seja altamente centralizado. Tais prestações de conta regulares devem ser feitas ao
público geral – quer diretamente, quer por meio da mídia ou pela publicação de um relatório, ou perante uma assembleia eleita”.
29 Canadá, Lei do Diretor da Persecução Pública, Leis do Canadá, cap. 9, seção 121, §§ 16(1) e (2) (2006). A redação da
subseção 16(1) abaixo entrou em vigor desde outubro de 2014:
“16. (1) O Diretor deverá, até 30 de junho de cada ano, fornecer um relatório ao Procurador-Geral sobre as atividades do
gabinete do Diretor do ano fiscal imediatamente precedente (S.C. 2014, c. 12, s. 152). (2) O Procurador-Geral deverá fazer que uma
cópia do relatório do Diretor seja apresentada diante de cada Casa do Parlamento nos primeiros 15 dias nos quais a Casa estiver em
sessão depois de ele ou ela receber o relatório.”
30 Vide BRESLOW, Jason M. Is Wall Street Still “Untouchable”? PBS Frontline, 21 maio 2013, que comenta sobre
as respostas do procurador-geral dos Estados Unidos, Eric Holder, ao Comitê Judiciário do Senado dos Estados Unidos sobre a
ausência de processos do Departamento de Justiça dos Estados Unidos contra as empresas financeiras deste país depois da crise
financeira de 2008. Como exemplo de um Estado de Civil Law respondendo a um comitê parlamentar, vide o comentário feito
por Eric J. Maitrepierre sobre o caso Outreau, na França, no seu artigo “Ethics, deontology, discipline of judges and prosecutors in
France” na Série de Material de Recursos n. 80 (Instituto de Tóquio, Ásia e Extremo Oriente para a Prevenção de Crime e Tratamento
de Delinquentes, mar. 2010), p. 258.
31 Vide Voto n.º 12 (2009) do Conselho Consultivo dos Juízes Europeus e Voto n.º 4 (2009) do Conselho Consultivo dos
Procuradores Europeus sobre as relações entre os juízes e membros do Ministério Público em uma sociedade democrática, § 32.
32 Vide Manning, R (Sobre o Requerimento de) v. Diretor da Persecução Pública (2000) Alto Tribunal da Inglaterra e País
de Gales, EWHC Admin 342 de 17 maio 2000.
33 Aliança Democrática v. Diretor Nacional Interino da Persecução Pública, Processo n.º 288/11 [2012] ZASCA 15, 20
de março de 2012 e Aliança Democrática v. Presidente da República da África do Sul e Outros 2013 (1) SA 248 (CC). Vide também
Diretor Nacional da Persecução Pública v. Liberdade sob a Lei, Processo n.º 67/14 [2014] ZASCA 58, 17 de abril de 2014 e Booysen
v. Diretor Nacional Interino da Persecução Pública e Outros, Processo n.º 4665/2010 [2014], 26 de fevereiro de 2014.
32
2.3. Dever de prestar contas perante o público
Devido à natureza de seu trabalho, o Ministério Público lida com o público
regularmente. Como componente maior da administração da justiça nas suas
comunidades, o público espera que os membros do Ministério Público exerçam
suas funções de modo eficiente, competente, justo e imparcial. O Ministério
Público é responsável perante o público a que serve e, como tal, deve informar
e explicar as ações que forem tomadas na administração de justiça.
Como mencionado, em algumas jurisdições, o relatório anual que o
Ministério Público entrega ao Poder Legislativo também se torna disponível
ao público em geral, simultaneamente ou em data posterior. Isso permite que
o público veja quais atividades o Ministério Público realizou no ano anterior,
o que aumenta a transparência e a responsabilidade. A publicação das
orientações e regras de conduta do Ministério Público também facilita a análise
do público por fornecer informações sobre os papéis e responsabilidades dos
membros do Ministério Público e do próprio órgão.
O envolvimento da comunidade local é outra maneira de o Ministério
Público explicar seu papel e responsabilidades aos cidadãos a que serve e
o motivo por trás das decisões por ele tomadas. Por exemplo, no Japão, os
comitês de revisão do Ministério Público foram estabelecidos como maneira
de incluir o público no sistema de justiça penal. A principal função dos
comitês é escolher um grupo de cidadãos japoneses para examinar e revisar
a discricionariedade do membro do Ministério Público nas decisões de não
acusar: “[Os comitês] podem exercer autoridade significativa sobre eles e
manifestar os sentimentos do público e julgamentos equitativos nas decisões de
ações penais em casos politicamente sensíveis ou em questões controversas”.34
No entanto, tal instrumento pode não ser aceitável em muitos sistemas
jurídicos, sendo encarado como uma infração inapropriada da independência
do procurador. Deve-se manter em mente que os Padrões da IAP exigem que
o membro do Ministério Público “não seja afetado por interesses individuais
ou setoriais e pela pressão do público ou da mídia”.35 Os Padrões da IAP
encorajam a consideração dos “pontos de vista, interesses legítimos e possíveis
preocupações das vítimas e testemunhas”, mas não sugerem que algum tipo
de consulta ao público seja apropriada.36 Procedimento mais aceitável pode
ser permitir consulta oficial entre o Ministério Público, a polícia e as vítimas
de crime, o que pode tornar o processo suficientemente controlável.
34 FUKURAI, Hiroshi. Japan’s prosecutorial review commissions: lay oversight of the Government’s discretion of
prosecution. East Asia Law Review, v. 6, n. 2, p. 1-42, 2011. (Filadélfia, Faculdade de Direito da Universidade da Pensilvânia, 2011).
35 Associação Internacional de Procuradores, Padrões de Responsabilidade Profissional e Declaração dos Deveres e
Direitos Básicos dos Procuradores, item 3 (b).
36 Ibid., item 4.3 (b).
33
Em nível individual, declinar razões para decisões específicas, como
explicar à vítima porque um membro do Ministério Público deseja um padrão
específico de pena naquele caso (quando o sistema jurídico permita que isso
seja feito) é uma forma de aumentar a transparência para o público em geral.
3. Orientações para os membros e administradores
do Ministério Público
Orientações sobre o Papel dos Membros do Ministério Público
FUNÇÕES DISCRICIONÁRIAS
17. Em países onde os membros do Ministério Público sejam investidos
de funções discricionárias, a lei ou as regras publicadas devem fornecer
orientações para melhorar a justiça e a consistência do método de tomada de
decisões no processo de persecução, incluindo a instauração de ação penal ou
a renúncia a ela.
Padrões da IAP de Responsabilidade Profissional e Declaração dos Deveres
e Direitos Básicos dos Membros do Ministério Público
4. Papel nos processos penais.
4.1 Os membros do Ministério Público devem exercer suas funções com
justiça, consistência e eficiência.
CAPACITAÇÃO
6. Para garantir que os membros do Ministério Público possam executar
suas responsabilidades profissionais de modo independente e de acordo com
estes padrões, eles devem ser protegidos contra ação arbitrária por parte dos
governos. Em geral, devem ter o direito de
(i) não obedecer ordens ilegais ou ordens contrárias aos padrões ou à ética
profissionais.
Uma visão de administração no mais alto nível e uma estrutura
organizacional que promova as Orientações e os Padrões da IAP ao mesmo
tempo em que apoie os membros do Ministério Público nos seus deveres
diários são importantes para um processo de persecução penal robusto e
transparente. As seções a seguir abordarão a necessidade de uma estrutura
organizacional clara, de orientações para os membros do Ministério Público
na execução das suas atividades em seus respectivos regimes jurídicos e – nessa
34
época de crimes cada vez mais complexos, empreendimentos criminosos
e tipos de infrações que exigem habilidades especiais de procuradoria – a
necessidade de membros do Ministério Público especializados no combate a
certos tipos de crime.
Há várias formas de garantir que até grandes Ministérios Públicos
apresentem consistência quanto aos aspectos relacionados a sua atuação.
Orientações de conduta são um método que pode fornecer um padrão de
procedimentos de operação aos membros do Ministério Público, mas a
administração central do órgão também pode fornecer orientação contínua,37
por meio de publicações que abordem mudanças recentes no direito interno
de um Estado ou, em certos casos, decisões regionais que possam afetar a
atuação de um Ministério Público.38
Nessa era de subunidades do Ministério Público cada vez mais
especializadas, a administração tem a responsabilidade de garantir que haja
coordenação entre elas ao trabalhar em um caso com funções sobrepostas. Por
exemplo, uma subunidade de processos contra narcóticos pode processar um
grande caso de tráfico de drogas no qual uma grande quantidade de dinheiro,
ativos e bens atribuídos ao tráfico será conduzida por uma subunidade de
lavagem de dinheiro, e o produto do crime será administrado por outra
unidade do mesmo Ministério Público.
3.1. Organizações hierárquicas
Ao exercer suas funções, os membros do Ministério Público devem ter em
mente “os direitos do indivíduo e a necessária eficácia do sistema de justiça
penal como um todo”.39
Além disso,
No sistema da Civil Law, em que o Ministério Público pode fazer parte do
Poder Judiciário, os membros do Ministério Público podem ter independência
individual, mas também podem ser parte da hierarquia do Judiciário
com limitações regulamentadas sobre o exercício de discricionariedade.
Na tradição da Common Law, em que o Ministério Público faz parte do
Executivo e pode ser integrado ao Ministério da Justiça, ele pode ter alto
grau de independência e ser orientado por regras e regulamentos internos
37 Vide, por exemplo, as orientações do Ministério Público da Coroa da Inglaterra e do País de Gales para vários tipos de
infrações, como violência doméstica, suicídio assistido e crime de ódio. Esses e outros exemplos das políticas do Ministério Público
da Coroa do Reino Unido estão disponíveis no site: . O Ministério da Justiça também disponibiliza publicações de
orientação para os membros do Ministério Público (circulaires) que abordam as mesmas preocupações no contexto da Civil Law.
38 Por exemplo, decisões da Corte Europeia dos Direitos Humanos que possam ter relação com o Ministério Público dos
Estados-Membros da União Europeia.
39 Antonio Mura, Presidente do Conselho Consultivo dos Procuradores Europeus, Conselho dos Padrões Europeus sobre
os Membros do Ministério Público, declaração da 18ª Conferência Anual da Associação Internacional de Procuradores, Padrões
éticos essenciais para procuradores: como garantir a integridade, Moscou, 12 de setembro de 2013.
35
que orientam o exercício de discricionariedade e outros poderes. 40
Órgãos hierarquizados podem coordenar os esforços de um Ministério Público
como um todo ao mesmo tempo que permitem que os membros do Ministério
Público exerçam adequadamente o poder discricionário e outras prerrogativas.
Com referência à organização interna das unidades do Ministério Público,
o modelo prevalecente na Europa é definitivamente o de estrutura
hierarquizada, que muitos países preferem por motivos primariamente
ligados a garantir a efetividade e a consistência das persecuções.
Contudo, as exigências que tal estrutura hierárquica deve atender, de acordo
com Recomendação Rec(2000)19 do Conselho da Europa, sobre o papel
do Ministério Público, são muito específicas e têm por objetivo garantir
imparcialidade na condução da persecução penal e a independência do
Ministério Público, com o único objetivo de aprimorar a atuação do sistema
de justiça penal.41
Um sistema hierárquico oferece fortes vantagens para o controle e a
administração organizacionais e está mais bem habilitado para executar
uma tão desejada consistência de método no Ministério Público. No
entanto, alguns países escolheram seguir estrutura diferente por vários
motivos. Na Itália, por exemplo, o Ministério Público não segue uma
estrutura organizacional hierárquica:
Nenhuma organização hierárquica de Ministérios Públicos existe em nível
nacional e o poder de instaurar processos é difuso, não centralizado. Isso
costuma ser considerado como meio de evitar interferência do Poder
Executivo e de garantir tratamento igual a todos os cidadãos.42
3.2. Orientações e políticas
Ao executar suas atividades, os membros do Ministério Público lidarão com
grande quantidade de problemas diariamente. Estes abrangem aspectos jurídicos
e administrativos de seu trabalho e podem ser rotineiros, complexos ou incomuns.
Um bom compêndio de referências de orientações jurídicas, de procedimentos
e rotinas administrativas serve como instrumento útil e necessário para o
funcionamento consistente de um Ministério Público.
Há benefícios tangíveis em se ter políticas e orientações estabelecidas no
Ministério Público para que todos possam continuar a executar suas atividades.
40 Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crime, Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção: art. 11 do
Manual de Execução e Estrutura de Avaliação, § 131.
41 Vide nota 61.
42 www.euro-justice.com.
36
Muitos Ministérios Públicos no mundo estabeleceram orientações43 para o trabalho
do membro, e algumas delas são anotadas com precedentes jurisprudenciais
recentes,44 fornecendo amparo jurídico para as políticas institucionais e permitindo
que eles tomem decisões baseando-se na lei. As orientações (também chamadas
de “manuais de política institucional”, “livros de mesa” ou “códigos”) servem de
referência tanto para membros do Ministério Público quanto para administradores
no caso das questões comuns que surgem na prática diária da sua profissão e
lhes permitem encontrar referências rapidamente e respostas consistentes para
as dúvidas que surgem no Ministério Público e fora dele. Usar um manual pode
fornecer não apenas orientação para o membro individual, mas também proteção
contra acusações de conduta arbitrária, caso a decisão de seguir ou não certo curso
de ação seja questionada posteriormente.
Referências sobre como as orientações ajudaram nas suas decisões podem
fornecer resposta jurídica e apropriada a quaisquer questionamentos que possam
surgir, além de promover transparência no processo da tomada de decisões.45
Para que as orientações sejam realmente eficazes, elas devem ser propagadas
e utilizadas em todas as oportunidades pela administração para mostrar sua
importância e eficácia na atuação diária do Ministério Público.46 Essa prática
deve ocorrer primeiramente com os novos membros do Ministério Público na
fase de iniciação e deve ser reforçada durante a carreira. Deve-se tomar cuidado
para garantir que os membros do Ministério Público mais experientes não se
esqueçam das responsabilidades básicas do seu cargo, ao mesmo tempo em que
se promove a ideia de que é possível encontrar ajuda nas orientações na hora de
lidar com problemas difíceis e complexos.47 As orientações devem ser revisadas
constantemente à luz da experiência e de mudanças nas práticas.
As orientações para os membros do Ministério Público costumam ser aplicadas
43 Na tradição da Civil Law, vide, por exemplo, França, Circulaire de politique pénale de Mme la garde des sceaux, NOR:
JUSD1235192C, 19 de setembro de 2012.
44 Vide Hong Kong, China, Código de Processo, e Irlanda, Escritório do Diretor da Persecução Pública, Orientações para
Procuradores (Disponível em: ).
45 Exemplo de um índice típico que abrange vários aspectos da persecução, incluindo a de tipos específicos de casos, pode
ser encontrado nas Orientações de Persecução Penal do Gabinete do Diretor da Persecução Pública de Nova Gales do Sul (Sidney,
2007): “O diretor da persecução pública; o papel e os deveres do membro do Ministério Público; Justiça; a decisão de instaurar
processo; celeridade; definição das acusações; descontinuação de processos; seleção de infrações a serem objeto de denúncia;
recebimento da denúncia; como assumir processos; privacidade; razões de decisão; o diretor da persecução pública e a polícia;
orientações à polícia; declarações induzidas; informantes; imunidades (imunidades e compromissos); revelação de provas; vítimas
do crime, testemunhas vulneráveis, encontros de justiça restaurativa; negociação e acordo de acusação, declarações consensuais de
fatos, formulário 1; infratores juvenis; problemas de saúde mental; acusados sem representação; julgamentos por juiz individual;
seleção de júri; testemunhas; prova; sentença; recursos contra sentenças; produto de crime; rejulgamentos; contato com a mídia;
orientações internacionais; uso de prova pericial e de ligações audiovisuais”.
46 Vide A/HRC/20/19, §73: “Para garantir um método justo e consistente da política de justiça penal, o próprio Ministério
Público (internamente) e autoridades fora do Ministério Público (externamente) podem publicar orientações gerais. Essa publicação
das orientações da política e de outras instruções gerais para o Ministério Público pode ser importante para criar consistência nas
ações do Ministério Público. Neste sentido, as Orientações das Nações Unidas determinam que os Estados devem garantir que os
membros do Ministério Público estejam cientes dos ideais e deveres éticos atribuíveis à sua função pública”.
47 Por exemplo, vide o comentário encontrado no Manual do Ministério Público do Canadá, cap. 2.4, sobre o risco da
“visão de túnel” em casos penais.
37
sistematicamente com outras obrigações legais sobre a conduta do órgão encontradas
na legislação primária e inferior de cada Estado, bem como nos códigos de ética
profissional, e muitos Estados tomaram medidas para adotar orientações que
ajudem os membros do Ministério Público nas suas responsabilidades profissionais.
Muitos Estados aceitaram os padrões internacionais, como os criados pela
Associação Internacional de Procuradores e pelas Nações Unidas, e incorporaram
tais padrões nas suas leis internas e nas suas orientações de procuradoria.48
3.3. Proteção contra ordens ilegais e ação arbitrária
Padrões da IAP de Responsabilidade Profissional e Declaração dos Deveres
e Direitos Básicos dos Membros do Ministério Público
6. Para garantir que os membros do Ministério Público possam executar
suas responsabilidades profissionais de modo independente e de acordo com
estes padrões, eles devem ser protegidos contra ação arbitrária por parte dos
governos. Em geral, devem ter o direito de
(i) não obedecer a ordens ilegais ou a uma ordem contrária aos padrões ou à
ética profissionais.
Um dos marcos da capacidade do membro do Ministério Público
individual de exercer independência como parte de um sistema hierárquico é
a possibilidade e o dever de recusar ordens ilegais de superiores.
Falando sobre a independência de juízes e advogados,49 o Relator Especial
e o Conselho de Ministros do Conselho da Europa50 endossam a permissão
dos membros do Ministério Público de pedir para receber instrução escrita.51
Estados diferentes têm métodos diferentes de garantir que essa
independência seja protegida, e é importante que tal capacidade de recusar
ou expressar preocupações sobre orientações ou sobre uma ordem esteja
disponível a cada membro do Ministério Público. Exemplo de maneira de
garantir que esta obrigação seja articulada é apresentada a seguir neste trecho
de documento do Ministério Público húngaro. O direito de recusar não é
48 Vide África do Sul, Lei da Autoridade Nacional de Persecução (n.º 32 de 1998), cap. 4, § 22 (4) (f), que prevê que o
Diretor Nacional da Persecução Pública “deve trazer as Orientações das Nações Unidas sobre o Papel dos Procuradores à atenção dos
diretores e membros do Ministério Público e promover respeito e obediência aos princípios mencionados acima dentro da estrutura
da legislação nacional”.
49 Vide A/HRC/20/19, § 74.
50 Conselho da Europa, Recomendação Rec(2000)19, § 10.
51 A referência no texto a advogados decorre de que em diversos países os membros do Ministério Público são recrutados
entre advogados e mantêm essa condição no exercício da função, diversamente do que ocorre no Brasil, em que os membros do
Ministério Público constituem carreira jurídica distinta da advocacia e são expressamente proibidos de advogar (Constituição da
República, art. 128, § 5.º, II, b). (Nota do revisor técnico)
38
apenas consagrado, mas há um protocolo para registrar a recusa para revisão,
estabelecendo o que se pode fazer em caso de recusa:
O poder do membro do Ministério Público de maior autoridade de dar
instruções não é ilimitado. O membro do Ministério Público é obrigado
a rejeitar qualquer instrução que, quando executada, possa caracterizar
infração penal. Ademais, também pode se recusar a seguir instruções quando,
se postas em prática, sua vida, saúde ou integridade física forem ameaçadas
de modo sério e direto. É de importância mais prática que, se o membro do
Ministério Público considerar as instruções como sendo incompatíveis com
sua opinião profissional, ele possa pedir dispensa de prosseguir no caso. Tal
pedido deve ser feito por escrito e motivado. O deferimento de tal pedido
não pode ser negado, o membro do Ministério Público em questão deve
ser substituído por outra pessoa ou membro superior pode assumir o caso.
Além disso, o membro do Ministério Público pode deixar de agir de acordo
com alguma instrução antes de esta ser emitida por escrito.52
Os membros do Ministério Público também devem ser protegidos contra
ações arbitrárias tomadas por seus superiores, como a redistribuição de casos
sem explicação, redução de antiguidade ou remuneração sem motivo ou
relocação forçada para outra parte da área de atuação do Ministério Público
sem consideração pelas circunstâncias pessoais do membro e sem necessidade
operacional. Tais ações podem entrar em conflito com a independência
do membro do Ministério Público e ter efeito negativo sobre a moral do
membro individual em questão, resultando em efeito negativo sobre a eficácia
operacional do Ministério Público.
Os Ministérios Públicos podem ajudar a garantir que situações como
as mencionadas sejam evitadas ou fazer que sejam abordadas de modo
transparente e justo. Também é benéfica a existência de procedimentos
internos bem definidos, de modo que assuntos como os mencionados
possam ser resolvidos. Vide a seção 5.2 (“Direitos dos membros do Ministério
Público”), a seguir, que fala sobre os benefícios das associações de membros
do Ministério Público, entre eles a proteção dos direitos dos membros.53
3.4. Especialização dos membros do Ministério Público
A natureza do crime e os métodos pelos quais eles são perpetrados
estão evoluindo constantemente, com um elemento criminal que capitaliza
o desenvolvimento da tecnologia, dos negócios mundiais e a mudança
52 Vide Eurojustice, Relatório nacional: Hungria, capítulo II.
53 No Brasil, os membros do Ministério Público têm a garantia constitucional de independência funcional (Constituição
da República, art. 127, § 1º). Isso significa que não podem receber instruções específicas sobre como conduzir seus casos nem ordens
para esse fim. Órgãos internos de coordenação da instituição podem baixar certas diretrizes gerais de atuação, como recomendações
de atuação prioritária em determinadas matérias, por exemplo. (Nota do revisor técnico)
39
das necessidades da população. Muitos criminosos apresentam um nível
de organização e sofisticação que representa verdadeiro desafio para a
investigação e persecução das infrações. O regime jurídico e a legislação que
devem combater esses tipos de crimes também precisam ser bem complexos;
por isso, os membros do Ministério Público precisam de especialistas com
conhecimento e experiência.
Há também o tipo mais tradicional de crime, como a agressão sexual
infantil e a agressão sexual em geral, abusos contra os direitos civis, crimes
ambientais, fraudes fiscais, crimes eleitorais e outros tipos de crimes que
exigem habilidades especiais e um método multidisciplinar para realizar
um processo de persecução eficaz e obter os melhores resultados para os
envolvidos.
Para lidar com tais desafios, os Ministérios Públicos devem considerar
a criação de unidades ou seções especializadas que se concentrem na
investigação e ação penal de tipos determinados de infrações.
Certos crimes exigem um método multidisciplinar de investigação, e
a ação penal é apenas um aspecto.54 Isso ocorre em especial no caso de
fraudes complexas, crimes cibernéticos e crimes cometidos em outros
campos especializados. Os membros do Ministério Público que se dedicam
a área específica de persecução podem construir as relações e a experiência
necessárias com outros participantes da investigação, assim propiciando a
continuidade tão necessária de assessoria e conhecimento do caso para que a
investigação e a ação penal sejam bem-sucedidas.
Podem surgir desafios com esse modelo, e deve-se sempre tomar cuidado
para evitar que a imparcialidade e a objetividade da ação penal não sejam
prejudicadas por conta da cooperação íntima e constante entre os membros
do Ministério Público e os investigadores.55 Alguns Ministérios Públicos
independentes do processo de investigação resolveram essa questão dividindo
seus membros em grupos diferentes, com um grupo responsável pela análise
jurídica constante no estágio de investigação, enquanto outro grupo assume
o caso quando este estiver completo, fazendo avaliação independente
da consistência da investigação, decidindo se será instaurado processo e
54 O Ofício Explicativo da Recomendação Rec(2010)19 do Conselho da Europa ressalta o seguinte tipo de especialização:
“A formação, sob a direção dos membros do Ministério Público que sejam, eles mesmos, especialistas, de equipes verdadeiramente
multidisciplinares, cujos membros venham de uma variedade de formações [...] Esse conjunto de conhecimentos numa única
unidade é um fator vital na eficácia operacional do sistema”.
55 Vide Bruce A. MacFarlane, “Wrongful convictions: the effect of tunnel vision and predisposing circumstances in the
criminal justice system” (Governo de Ontário, Canadá, 2008), parte III, seção B, item 4(b)(4), p. 55, no qual o autor observa o
seguinte: “O sistema de justiça penal tem importantes métodos de verificação e controle interno. As diferenças entre os papéis são
parte desses métodos. Um embaçamento do papel da Coroa pode resultar em perda de objetividade na avaliação do caso e favorecer
o estabelecimento de visão excessivamente estreita. O procurador da Coroa cooptado pela polícia é, no melhor dos casos, inútil para
os investigadores e, no pior, pode, por meio de análise jurídica reconhecidamente habilidosa, acabar levando todos os participantes
do sistema de justiça por essa visão estreita e a uma condenação errada”.
40
acompanhando o caso.56 Essa divisão de responsabilidades e esforços possibilita
o exame jurídico necessário na condução de uma investigação complexa ao
mesmo tempo que não afeta o papel e a condição do procurador, membro
do Ministério Público, de modo adverso como membro independente do
sistema de justiça.
Muitos Ministérios Públicos já iniciaram esse tipo de atividade, com
membros designados para se concentrar em crime organizado, terrorismo,
produto de crime e lavagem de bens, combate à corrupção ou crimes
cibernéticos ou, em caso de alternativas ao processo formal, aos juízos de
tratamento de drogas, de saúde mental, de violência doméstica etc. Em
alguns países, esses membros do Ministério Público podem trabalhar com
tipos específicos de órgãos judiciais, ao passo que, em outros, a criação de
seções específicas de membros do Ministério Público é apenas o resultado
de percepção do chefe do Ministério Público acerca da necessidade de
conhecimento em um tipo específico de crime e, consequentemente, de este
optar por designar membros do Ministério Público específicos para lidar com
ele.57 Em outros casos, isso pode resultar de o Estado ratificar uma convenção
internacional que reconhece a necessidade de membros do Ministério Público
peritos para lidar com questões que a convenção foi criada para combater. A
Convenção contra a Corrupção, por exemplo, exige que o Estado assegure a
existência de órgãos com pessoas especializadas no combate à corrupção por
meio do sistema de justiça.58
A especialização do Ministério Público também pode consistir em
concentrar tipos especiais de casos em uma procuradoria para garantir que
os seus membros terão proteção física e estarão livres de pressões externas.59
3.5. Atribuição de casos
Processos penais abrangem grande espectro. Alguns casos terão poucos
problemas jurídicos, testemunhas que não são vulneráveis e provas de
natureza e número fácil de administrar. Outros casos terão matérias vastas
e complexas, com múltiplos acusados, questões jurídicas e probatórias
56 Vide Canadá, Manual do Ministério Público do Canadá, capítulo 2.7, onde se recomenda que o procurador que auxilia
a agência de investigação durante esta seja diferente do que conduz a persecução.
57 Vide, por exemplo, o Escritório de Fraudes Graves da Inglaterra, País de Gales e Irlanda do Norte ou a Agência Nacional
de Responsabilidade do Paquistão.
58 Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, art. 36.
59 Um exemplo é encontrado na Itália: “Em 1991, foi promulgada uma lei que estabeleceu, na Procuradoria-Geral perante
a Suprema Corte, o Procuratore nazionale antimafia (procurador nacional antimáfia). Seu trabalho é promover cooperação e troca
de informações entre os membros do Ministério Público e apoiar suas investigações nos casos mais graves, envolvendo crimes da
máfia e, de modo mais generalizado, o crime organizado. Para os mesmos crimes, um grupo especial de procuradores (Direzione
distrettuale antimafia [direção distrital antimáfia]), designado para a unidade perante o juízo sediado na cidade coordenadora do
distrito, será encarregado investigar e processar. O procurador nacional antimáfia pode avocar o caso do procurador competente,
mas apenas se este permanecer inativo ou se se recusar a cooperar; ademais, a medida pode ser recusada por meio de uma queixa ao
Procurador-Geral perante a suprema corte”. (Eurojustice, Relatório nacional: Itália, cap. II).
41
complexas, testemunhas vulneráveis e protegidas e provas que exigem análise
pericial complexa e testemunho detalhado. Como observado pelo Relator
Especial sobre a independência dos juízes e advogados:
O método para atribuir casos no Ministério Público é outro elemento
importante para proteger a independência e imparcialidade dos membros
do Ministério Público. Um sistema de distribuição independente e imparcial
protege os membros de interferência de dentro do órgão.60
O nível de experiência e, às vezes, o número de membros do Ministério
Público vinculados a um caso pode afetar não apenas o sucesso ou fracasso
deste, mas também os membros do Ministério Público designados para
conduzi-lo. A distribuição prudente de casos proporcionais à experiência
do membro, tendo em mente que o estresse cumulativo pode, às vezes, ser
resultado de casos complexos ou emocionalmente desafiadores, é a maior
preocupação na hora de manter o bem-estar dos membros e a eficácia
operacional do órgão.
Não é benéfico a ninguém do sistema de justiça penal sobrecarregar
membros do Ministério Público ou enviá-los a juízo para cuidar de casos que
estejam além de seu nível de conhecimento ou experiência. A administração
cuidadosa e o acompanhamento da distribuição de casos é fundamental
para garantir que todos serão processados com justiça e vigor até onde a lei
permite ou excluídos do processo penal por meio de consideração cuidadosa
e avaliação jurídica apropriada.
3.6. Melhorias na administração de casos
Dever de prestar contas, transparência e eficiência operacional exigem que
o Ministério Público possa acompanhar e articular o que está sendo feito em
qualquer caso aberto iniciado ou encerrado por qualquer unidade. Na maioria
dos países, isso exigirá esforço considerável por parte da administração, com
a gerência e os próprios membros do Ministério Público para garantir que
o caso seja documentado de modo apropriado e acompanhado durante sua
existência, inclusive no arquivamento.
Há várias vantagens em acompanhar casos assim. Algumas das maiores são:
• A capacidade de gerar estatísticas que possam ajudar a melhorar a
eficiência do Ministério Público e fornecer informação de desempenho
para apoiar o dever de prestar contas.
• Garantir que os membros individuais não serão sobrecarregados por casos demais.
60 A/HRC/20/19, § 80.
42
• Garantir que os membros individuais recebam casos com tempo
suficiente para prepará-los.
• A capacidade de acessar casos rapidamente para informar órgãos
superiores ou outras partes interessadas, como vítimas e testemunhas,
sobre a condição do caso.
• A capacidade de revisar caso encerrado para verificar o resultado
(i.e., encerrado por falta de provas, absolvição e por quais motivos,
julgamento e sentença, recomendações para recurso).
• A capacidade de compartilhar recursos, decisões ou metodologias
entre os membros do Ministério Público que tenham casos similares,
permitindo que as lições aprendidas sejam disseminadas e ajudem a
garantir a consistência da resposta.
Há muitos pacotes de programas usados pelos Ministérios Públicos de
todo o mundo para lidar com os problemas mencionados e vários manuais de
administração de sistemas de casos que se mostram eficazes.61 Sugere-se que
cada Estado se certifique de quais são as exigências específicas de seu sistema
jurídico e que modifique ou crie um sistema de administração de casos62 para
seus órgãos, administrado e mantido por uma equipe dedicada e experiente.
Finalmente, deve-se ter em mente que é desejável a criação de um sistema
de administração de casos que acompanhe o resultado de um caso em todas
as fases – incluindo a investigação policial e o resultado do julgamento
subsequente – e não apenas nas fases pelas quais o membro do Ministério
Público seja responsável. É claro que isso deve ser feito mantendo-se a
necessária confidencialidade quanto aos vários atores do processo. Em geral,
sistemas de acompanhamento de casos diferentes não são compatíveis e, além
de causar dificuldades operacionais, dificultam a obtenção de estatísticas
penais corretas e confiáveis.
3.7. A importância de manter estatísticas
Estatísticas podem ser usadas de maneira positiva em muitos
empreendimentos, inclusive no campo de um órgão de persecução penal.
61 Um exemplo de sistema de manual é o utilizado na Etiópia. Os autos dos processos eram identificados por um
número e cor de identificação uniforme. Livros de registro em ordem alfabética e um índice de material que define um códigonúmero relacionado à natureza da infração foram estudados, testados e adotados. Um sistema de cartões de localização rápida
permitia pronta localização dos arquivos. Este sistema foi criado com base em treinamento específico da equipe e na adoção de
procedimentos-padrão de operação. Vide Evaluation report: improvement of the justice system in the Federal Democratic Republic
of Ethiopia (Adis Abeba, 2010), p. 31.
62 Vide, por exemplo, o sistema eletrônico da República da Coreia, usado de acordo com a Lei sobre Uso de Documento
Eletrônicos em Procedimentos Sumários. Destinando-se a casos como direção embriagada ou sem habilitação, o processo sumário
do caso, sujeito a consentimento do suspeito, pode ser realizado eletronicamente, sem registro em papel. Nesse sistema, o período de
processamento do caso (desde a intervenção da polícia até a emissão de uma decisão judicial sumária) pode ser reduzido de 45 dias
para cerca de 25 dias, e o progresso do procedimento pode ser obtido por meio do portal da justiça penal.
43
Taxas de elucidação de casos, ações tomadas em resposta à entrada de casos,
número de casos que estão sendo cuidados pelo Ministério Público ou por
dia, semana, mês ou ano podem dizer bastante ao procurador-geral ou ao
diretor de persecução penal sobre como a equipe deve ser alocada, se uma
unidade ou um sistema judicial está trabalhando de modo eficiente, que ações
devem ser tomadas e como esses desafios podem ser resolvidos. Membros
do Ministério Público sobrecarregados podem tomar decisões ruins e
inoportunas, tornando-se mais reativos do que proativos. Essas decisões
afetarão os acusados, as vítimas, a polícia, o Judiciário e o público em geral.
Escrutínio cuidadoso do número de casos distribuídos a cada membro e a
taxa de elucidação de casos podem informar às autoridades superiores que
ações devem ser tomadas. Pode muito bem ocorrer também de se obter
mais eficiência garantindo que a carga de casos dos membros seja mantida
adequadamente em vez de sobrecarregar alguns enquanto outros têm
capacidade de fazer mais. Estatísticas também podem ser úteis para lidar com
percepções negativas por parte de grupos ou indivíduos quanto à eficiência
do Ministério Público. Elas permitem que o Ministério Público responda a
perguntas desse tipo de modo transparente e defensável, assim reforçando a
confiança do público na administração da justiça.63
Podem surgir desafios, porém, quando as estatísticas forem usadas para
medir o desempenho dos membros do Ministério Público ou como indicador
geral de “sucesso” na persecução de certo crime ou programa. A ideia
de “vencer ou perder” um processo penal se o caso foi decidido de modo
justo em seu mérito não deve ser o fator decisivo na avaliação de bom ou
mau desempenho do procurador. Revisões cuidadosas dos casos devem ser
realizadas onde erros de julgamento ou de fundo jurídico por parte do membro
do Ministério Público possam ser identificados e retificados, mas eles são, às
vezes, mais difíceis de identificar como “falha” por parte do procurador, visto
que costumam haver várias opções disponíveis no momento em que a decisão
foi tomada, todas elas com resultados positivos e negativos. Há ocasiões em
que uma absolvição é um julgamento justo e adequado, e isso também deve
ser levado em conta. Os administradores devem avaliar cada caso quanto a
seu méritos antes de decidir se o desempenho de certo membro do Ministério
Público está deficiente.64 Considerações apropriadas incluirão se o membro
63 Vide, por exemplo, como o Ministério Público da Coroa da Inglaterra e do País de Gales lidou com a questão de alegados
processos ineficazes, suscitada por um grande jornal. O The Times pediu uma resposta para a queixa de que o número e proporção de
julgamentos ineficazes atribuídos ao Judiciário e ao Ministério Público da Coroa estava aumentando. Em resposta, o representante
do Ministério Público da Coroa disse o seguinte: “O número de julgamentos ineficazes da Corte da Coroa devido a motivos ligados
à persecução está, proporcionalmente, no seu mínimo desde 2010/2011. Obviamente, quaisquer atrasos são lamentáveis, e quando
a vítima ou a testemunha deixa de apoiar a procuradoria, fazemos o que podemos para superar isso, mas seria enganoso dizer que
isso seja uma tendência crescente ou um indicativo da ineficiência do MPC. Estamos protegendo as equipes da linha de frente e
melhorando nosso desempenho geral; os índices de condenação permanecem consistentes, a 85% ou mais nos últimos oito anos”.
(Fonte: Ministério Público da Coroa).
64 Vide Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico, Especialização anticorrupção dos membros do
Ministério Público em países europeus selecionados, cap. 1, item 1.3.3.
44
do Ministério Público em questão aplicou a lei corretamente, se levou em
conta todos os fatores e provas relevantes e também, dependendo do caso, se
aplicou algum critério de interesse público de modo apropriado. Com esse
objetivo, é importante que os membros do Ministério Público registrem suas
considerações de tomada de decisão de modo apropriado e compreensivo.
Confiar demais em medidas quantitativas pode fazer que a equipe manipule
artificialmente resultados e tome decisões cujas considerações sejam
apressadas e ruins. Deve-se lembrar que uma taxa de condenação maior pode
ser obtida simplesmente por decidir não processar os casos mais difíceis.
4. Qualificação, recrutamento, treinamento e administração
da carreira dos membros do Ministério Público
Orientações sobre o Papel dos Membros do Ministério Público
1. As pessoas escolhidas como membros do Ministério Público devem ser
indivíduos de integridade e capacidade, com treinamento e qualificações
apropriados.
2. Os Estados devem garantir que:
(a) O critério de seleção dos membros do Ministério Público inclua restrições
contra designações baseadas em parcialidade ou preconceito, excluindo
qualquer discriminação contra uma pessoa com base em raça, cor, sexo, idioma,
religião, opinião política ou de outra natureza, origem nacional, social ou étnica,
propriedade, parentesco, condição econômica ou de outra natureza, com a
exceção de que não será considerado discriminatório exigir que um candidato a
cargo no Ministério Público seja nacional do país em questão;
Padrões da IAP de Responsabilidade Profissional e Declaração dos Deveres
e Direitos Básicos dos Membros do Ministério Público
6. Para garantir que os membros do Ministério Público possam executar
suas responsabilidades profissionais de modo independente e de acordo com
estes padrões, eles devem ser protegidos contra ação arbitrária por parte dos
governos. Em geral, devem ter o direito de
“Embora não haja padrões internacionais para avaliação da eficácia dos membros do Ministério Público, é possível
propor um critério baseando-se na boa prática desenvolvida em vários países:
∙ A taxa de persecução: o número de pessoas processadas, incluindo decisões de dispensa de processo, relativo ao
número total de acusações.
∙ Velocidade do fluxo do caso: quão rapidamente uma decisão de processar ou não processar é tomada.
∙ Número de casos levados ao Judiciário, em relação ao número de casos noticiados para persecução por órgãos de
investigação.
∙ Uniformidade de aplicação da lei para os tipos mais comuns de decisões de persecução.
Deve-se tomar cuidado ao aplicar medições de eficiência que possam motivar os membros do Ministério Público a
aumentar rapidez e número acima da qualidade das investigações e persecuções.”
45
(e) ser recrutados e promovidos com base em fatores objetivos, particularmente,
qualificações profissionais, habilidades, integridade, desempenho e
experiência, o que deve ser decidido de acordo com procedimentos justos e
imparciais;
Atingir os objetivos defendidos pelos Padrões da IAP depende fortemente
das pessoas recrutadas para executar suas funções no Ministério Público
de modo eficaz e justo. Espera-se que o Ministério Público tenha sistemas,
processos e critérios para garantir que apenas as pessoas adequadamente
qualificadas sejam elegíveis para ser nomeadas como membros. Processos de
recrutamento cuidadosos, elaborados e transparentes, avaliações constantes e
treinamento dos membros do Ministério Público durante a carreira ajudarão
a garantir que os objetivos dos Padrões da IAP e das Orientações sejam
alcançados e perpetuados em todo o Ministério Público. Estados diferentes
terão métodos de recrutamento diferentes, dependendo de como o Ministério
Público foi estruturado e de fatores como o modo como a formação jurídica
seja ministrada no Estado, as qualificações e padrões necessários para atuar
na área e se tornar membro do Ministério Público e a força do órgão que
administra a profissão. Muitos Estados tomaram medidas para estabelecer
protocolos bem definidos para nomeação e monitoramento dos membros do
Ministério Público, resultando em maior transparência e confiança do órgão
aos olhos do público.
O Conselho da Europa também preparou recomendações de recrutamento,
promoção e avaliação65 que complementam os da IAP e das Nações Unidas,
e reitera-se que
tanto a independência externa como a interna dos membros do Ministério
Público podem ser garantidas por meio de normas relacionadas com
a nomeação e demissão dos membros do Ministério Público, com a
administração da carreira e da vinculação ao cargo e de normas relacionadas
com a disciplina e remoção dos membros do Ministério Público.66
4.1. Seleção
Como mencionado na seção anterior, a escolha dos membros do Ministério
Público é função importante e deve ser orientada por procedimentos justos e
imparciais para recrutamento, promoção e transferência. O processo de seleção
65 Conselho da Europa, Recomendação Rec 19 (2000) sobre o papel do membro do Ministério Público, ponto 5.
66 Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico, Especialização anticorrupção dos membros do
Ministério Público em países europeus selecionados.
46
varia de Estado para Estado,67 mas a natureza do processo de seleção não é tão
importante quanto a maneira como ele é conduzido. . Importante na seleção é
que os membros do Ministério Público sejam avaliados adequadamente para
garantir a participação de candidatos que possuam os requisitos de integridade
e capacidade jurídica para iniciar processos68 e que o processo de seleção seja
conduzido com justiça, imparcialidade e transparência. Alguns métodos de
seleção são um exame nacional competitivo,69 programas voltados para jovens
graduados em direito, um processo de entrevista multifacetado70 e exame e
nomeação por parte do governo.71,
72 O Ministério Público deve garantir que
seu processo de seleção não exclua pessoas devido a preconceito contra um
grupo e deve garantir que medidas, incluindo proteção legislativa, sejam
adotadas para proibir qualquer desigualdade nas oportunidades de trabalho
no Ministério Público.73 Dar atenção rigorosa às Orientações e aos Padrões da
IAP quanto às práticas de recrutamento e promoção também tem o benefício
de garantir que a corrupção na forma de favoritismo no recrutamento ou
promoção não entre no Ministério Público, com consequências de impacto
negativo na eficácia operacional e perda subsequente da confiança pública.
Devem-se adotar medidas para evitar que considerações políticas sejam um
fator na designação na carreira de membro do Ministério Público.
4.2. Treinamento
Orientações sobre o Papel dos Membros do Ministério Público
2. Os Estados devem garantir que:
(b) Os membros do Ministério Público tenham educação e treinamento apropriados
e estejam cientes dos ideais e deveres éticos de seu cargo, das proteções constitucionais
e legais para os direitos do suspeito e da vítima e dos direitos humanos e liberdades
fundamentais reconhecidas pelas leis nacionais e internacionais.
67 E/CN.15/2011/8, §§ 50-54.
68 Vide, por exemplo, a referência à Jordânia no relatório do Secretário-Geral (E/CN.15/2011/8, §52): Na Jordânia,
as condições de designação foram regulamentadas pela Lei do Ministério Público e baseadas na competência, qualificações e
experiência.
69 Vide, por exemplo, a situação na Bósnia e Herzegovina (E/CN.15/2011/8, § 52).
70 Informação sobre o programa voltado para jovens graduados em Direito nos Estados Unidos está disponível no site
.
71 Em muitos Estados com tradição de Civil Law, alunos demonstram o desejo de entrar na carreira de magistrado cedo
na sua formação jurídica e, depois da graduação, assumir cargo no Ministério Público.
72 Um exemplo das expectativas básicas e fundamentais que os Ministérios Públicos exigem de seus membros pode ser
encontrado no código de ética contido nas Orientações para Procuradores da Irlanda, cap. 3, em que os seguintes assuntos são
discutidos: objetivo e escopo do código, independência, responsabilidade, integridade e competência.
73 Vide, por exemplo, o § 8 da Lei da Autoridade Nacional de Persecução da África do Sul (n.º 32 de 1998), sobre a
necessidade de a autoridade do Ministério Público ser representativa: “A necessidade de a autoridade do Ministério Público refletir
amplamente a composição racial e de gênero da África do Sul deve ser considerada quando membros do Ministério Público sejam
designados”. Na França, treinamento específico e subsídios são disponibilizadas aos candidatos ao Ministério Público que estejam
em grupos em desvantagem.
47
Padrões da IAP de Responsabilidade Profissional e Declaração dos Deveres
e Direitos Básicos dos Membros do Ministério Público
1. Conduta profissional
Os membros do Ministério Público devem: [...]
(d) Manter-se bem informados e a par de mudanças jurídicas relevantes [...]
6. Capacitação
Para garantir que os membros do Ministério Público possam executar suas
responsabilidades profissionais de modo independente e de acordo com
estes padrões, eles devem ser protegidos contra ação arbitrária por parte dos
governos. Em geral, devem ter o direito de:
(h) [...] promover seu treinamento profissional [...]
Os membros do Ministério Público têm grande responsabilidade, e a
sociedade espera muito deles.74 Os tribunais esperam que estes demonstrem alto
nível de conhecimento legal e ética bem definida; a sociedade em geral espera
que os membros do Ministério Público sejam sensíveis às suas necessidades,
em especial no caso de vítimas de crimes; investigadores esperam e precisam de
orientação jurídica adequada ou de supervisão em investigações cada vez mais
complexas; e os peritos esperam que a prova seja considerada com cuidado,
que a lei seja aplicada corretamente e que onde a discricionariedade possa ser
usada, que isso seja feito de modo justo e imparcial.75
Nenhuma das competências mencionadas pode ser obtida facilmente,
mas nenhuma delas pode ser ignorada por um Ministério Público que esteja
compromissado com a excelência.76 O treinamento dessas habilidades é
empenho de uma vida toda, exigindo compromisso da administração em
fornecer treinamento e esforço dos membros do Ministério Público em
se avaliar de acordo com isso e, em muitos casos, de providenciar isso.77
A crescente complexidade dos crimes exigiu o desenvolvimento de novas
74 O relatório do Relator Especial sobre a independência dos juízes e advogados diz que treinamento é vital para manter
um Ministério Público competente e capacitado com a confiança e capacidade de atuar de modo autônomo com o apoio e confiança
do público (A/HRC/20/19, § 89).
75 Canadá, Manual do Ministério Público do Canadá, cap. 2.2.
76 Na sua Recomendação Rec(2000)19, § 7, o Conselho da Europa determina que o treinamento é um direito e um dever
de todos os membros do Ministério Público, tanto antes da sua nomeação quanto depois, de forma permanente.
77 Exemplos de instalações de treinamento dedicadas aos membros do Ministério Público são o Centro de Treinamento
Nacional de Advocacia do Departamento de Justiça dos Estados Unidos, o Instituto de Justiça coreano e a Academia da ProcuradoriaGeral da Federação Russa.
48
habilidades nos Ministérios Públicos, com o conhecimento jurídico e
pericial especializado sendo um dos componentes importantes do regime
de treinamento do Ministério Público.78 O treinamento deve começar
na fase de iniciação79 e continuar durante toda a carreira do membro,80
permitindo que assuma casos mais complexos e que sua carreira avance.
Esse tipo de treinamento também deve ser encarado como investimento
pelo Ministério Público, e fundos apropriados devem ser alocados para
fornecer treinamento à equipe.
Deve-se dar treinamento avançado aos membros do Ministério
Público em assuntos como crime transnacional, crime organizado, crime
cibernético, lavagem de bens, cooperação internacional em assuntos
criminais, prova pericial, como análise de DNA, e como lidar com vítimas
e testemunhas vulneráveis.
A eficácia do Ministério Público não exige apenas conhecimento do
direito penal e questões periciais. Como organização, um Ministério Público
é responsável pela criação e manutenção de ethos de profissionalismo,
integridade e justiça, que são a base de tudo o que é feito no cargo. A
Recomendação do Conselho da Europa Rec (2000)19 identifica “cinco
áreas centrais” relacionadas com esses aspectos da prática do Ministério
Público: (a) os princípios e deveres éticos do cargo;(b) a proteção
constitucional e legal de suspeitos, vítimas e testemunhas; (c) os direitos
humanos e liberdades estabelecidos pela Convenção para a Proteção dos
Direitos Humanos e Liberdades Fundamentais, em especial, os direitos
estabelecidos nos arts. 5 e 6 da Convenção; (d) os princípios e práticas
da organização do trabalho, administração e recursos humanos em um
contexto judicial;81 e (e) os instrumentos e materiais que contribuem para
a consistência nas suas atividades.82
78 O relatório do Relator Especial observa: “Nesse sentido, a especialização constitui aspecto importante do treinamento
dos membros do Ministério Público, que também devem receber os recursos humanos e técnicos adequados para investigar crimes
de forma adequada, quando tiverem competência para fazer isso”. (A/HRC/20/19, § 90)
79 Vide, por exemplo, a metodologia da República da Coreia para formação dos membros do Ministério Público mediante
um ano de treinamento depois de se tornarem membros, o que é estendido posteriormente por formação contínua por toda a
carreira do procurador.
80 E/CN.15/2011/8, § 53.
81 O termo “judicial” é usado aqui no texto original para abranger o Ministério Público, devido à ligação entre este
e o Judiciário em diversos países, nos quais o Ministério Público integra o segundo. Mesmo raciocínio se aplica às referências
ao Ministério Público como autoridade judiciária. Na Itália e na França, por exemplo, os membros do Ministério Público são
tradicionalmente identificados como uma magistratura. (Nota do revisor técnico)
82 Conselho da Europa, Recomendação Rec(2000)19, § 7.
49
4.3. Administração da carreira
Orientações sobre o Papel dos Membros do Ministério Público
7. A promoção dos membros do Ministério Público, onde tal sistema
exista, deve ser baseada em fatores objetivos, particularmente, qualificações
profissionais, habilidades, integridade e experiência, o que deve ser decidido
de acordo com procedimentos justos e imparciais.
Padrões da IAP de Responsabilidade Profissional e Declaração dos Deveres
e Direitos Básicos dos Membros do Ministério Público
CAPACITAÇÃO
6. Para garantir que os membros do Ministério Público possam executar
suas responsabilidades profissionais de modo independente e de acordo com
estes padrões, eles devem ser protegidos contra ação arbitrária por parte dos
governos. Em geral, devem ter o direito de
(e) ser recrutados e promovidos com base em fatores objetivos, particularmente,
qualificações profissionais, habilidades, integridade, desempenho e experiência,
o que deve ser decidido de acordo com procedimentos justos e imparciais;
A transparência e justiça do processo de recrutamento dos membros do
Ministério Público também deve ser espelhada no avanço de sua carreira.
As nomeações e promoções devem basear-se em fatores objetivos e ter
remuneração proporcional a suas capacidades e experiência. Novamente, isso
protege a independência do Ministério Público por evitar influências externas,
como ofertas de dinheiro, ou influências internas, como ofertas de promoção
que tenham por objetivo influenciar a decisão de um membro. As promoções
não devem ser feitas por políticos ou pessoas nomeadas por políticos e não
devem sofrer influência política.
A persecução penal abrange um grande conjunto de casos e responsabilidades.
O Ministério Público deve tentar propiciar trabalho que desafie os membros e
que seja proporcional à sua experiência, ao mesmo tempo não permitindo que
estes lidem com um número repetitivo de casos emocionalmente exaustivos, o
que pode fazer que problemas profissionais e pessoais duradouros afetem não
apenas o membro, mas também seus colegas e família.
50
5. Deveres e direitos básicos dos membros do Ministério Público
O papel e a condição de um membro do Ministério Público não impõem
obrigações apenas àqueles que desempenham essa função no órgão ou no
Judiciário. Elas se estendem a outros campos profissionais e às suas vidas fora
do órgão. Esta seção aborda o que os Ministérios Públicos devem esperar dos
membros e o que estes devem esperar do Ministério Público.
5.1. Deveres dos membros do Ministério Público
Orientações sobre o Papel dos Membros do Ministério Público
3. Os membros do Ministério Público, como agentes essenciais da
administração da justiça, devem sempre manter a honra e a dignidade de sua
profissão.
Padrões da IAP de Responsabilidade Profissional e Declaração dos Deveres
e Direitos Básicos dos Membros do Ministério Público
Conduta profissional
1. Os membros do Ministério Público devem:
(a) Sempre manter a honra e dignidade de sua profissão;
(b) Sempre agir profissionalmente, de acordo com a lei, regras e ética de sua
profissão;
(c) Sempre exercer os mais altos padrões de integridade e cuidado;
(d) Manter-se bem informados e a par de mudanças jurídicas relevantes;
(e) Ser coerentes, independentes e imparciais;
(f) Sempre proteger o direito da pessoa acusada a julgamento justo e, em
particular, garantir que prova favorável a ela seja revelada de acordo com a lei
ou com as exigências de um julgamento justo;
(g) Sempre servir ao interesse público e protegê-lo;
(h) Respeitar, proteger e apoiar o conceito universal da dignidade humana e
dos direitos humanos.
3. Imparcialidade
51
Os membros do Ministério Público devem exercer suas funções sem medo,
favorecimento ou preconceito. Em especial, eles devem:
(a) Exercer suas funções sem parcialidade;
(b) Ser indiferentes aos interesses individuais ou setoriais e às pressões do
público ou da mídia, e devem levar apenas o interesse público em consideração;
(c) Agir com objetividade;
(d) Ter consideração por todas as circunstâncias relevantes, independentemente
de elas serem vantajosas ou não para o suspeito;
(e) Agir de acordo com a lei ou exigências locais para um julgamento justo,
procurando garantir que todas as investigações necessárias e razoáveis tenham
sido feitas e que os resultados tenham sido revelados, independentemente de
apontarem para culpa ou inocência do suspeito;
(f) Sempre buscar a verdade e auxiliar o Judiciário a obtê-la e a fazer justiça entre
a comunidade, a vítima e o acusado de acordo com a lei e os ditames de justiça.
(a) Deveres relacionados à vida privada
Os membros do Ministério Público devem ter o direito de levar suas
vidas privadas conforme acharem apropriado, mas devem fazer isso dentro
dos limites da lei e dentro das restrições peculiares à sua profissão. A
independência, que é tão importante para os membros do Ministério Público
para realizar suas obrigações de forma eficaz, estabelece alguns limites
sobre atividades que poderiam comprometer a independência do seu cargo:
atividades como ter outros empregos, o que poderia resultar em conflito
de interesse; concorrer a cargo político ao mesmo tempo em que trabalhe
como membro; ligar-se a criminosos conhecidos ou frequentar locais onde
criminosos possam ser encontrados, ou ainda, empenhar-se em atividades que
poderiam prejudicar a reputação do cargo do Ministério Público são pontos
com os quais o Ministério Público talvez tenha de lidar com seus membros.83
Esse talvez seja o caso mais visto, pois a era digital permite que qualquer um,
em qualquer lugar, tire fotografias ou grave vídeos e os dissemine pelo mundo
todo apertando apenas um botão. Isso tem potencial de influenciar a vida
privada de qualquer pessoa, incluindo os membros do Ministério Público.
83 Vide, por exemplo, a política sobre empregos externos encontrada no Código de Conduta do Ministério Público do
Canadá.
52
Além disso, os membros do Ministério Público não devem permitir que seus
interesses pessoais ou financeiros nem que suas relações familiares, sociais ou
de outra natureza influenciem sua conduta de modo indevido. Um membro do
Ministério Público não deve participar de um caso em que ele, um membro da
sua família ou um parceiro de negócios tenham interesse ou qualquer ligação
pessoal, privada ou financeira. Seria comportamento inaceitável para um
membro do Ministério Público aceitar presentes, prêmios, benefícios, incentivos
ou hospitalidade de terceiros ou realizar alguma tarefa que pudesse comprometer
sua integridade, a justiça e a imparcialidade, utilizando a condição do cargo
de membro do Ministério Público para obter vantagem pessoal.84 Em alguns
Estados, os membros do Ministério Público devem declarar seus bens e todas
as fontes de renda a seu empregador como meio de evitar corrupção. Isso pode
servir de valiosa proteção contra a corrupção, além de tender a chamar a atenção
do membro do Ministério Público para qualquer possível conflito de interesse.
A administração deve garantir que procedimentos estejam estabelecidos para
orientar os membros do Ministério Público que procurem orientação quanto a
possíveis conflitos de interesse.
(b) Deveres relacionados à vida profissional
Um membro do Ministério Público deve sempre se guiar pela lei e recorrer
a ela ao tomar decisões, como a de prosseguir com um caso ou não. Outras
considerações, como se o fato de instaurar um processo melhorará as perspectivas
de emprego do membro, granjear favor de algum grupo político ou qualquer ação
que possa resultar em reação negativa da mídia ou da comunidade, devem ser
evitadas e o membro do Ministério Público deve sempre se proteger contra elas.
Os membros do Ministério Público também devem se abster de toda conduta
de discriminação baseada em gênero, etnia ou origem nacional, cor, idioma,
religião, opinião política ou outra, origem social ou classe, afiliação social ou
política, atividades lícitas, crenças, propriedade, parentesco, saúde, deficiência
ou qualquer outra característica pessoal de qualquer indivíduo ou que leve em
consideração os sentimentos pessoais ou crenças.
As pressões e o estresse da atuação em juízo não devem diminuir os padrões
básicos da conduta profissional. Os membros do Ministério Público devem executar
suas funções com os órgãos judiciais, com a polícia e com outras autoridades, bem
como com outros membros da profissão, com respeito e cortesia.
Muito do que é colhido durante uma investigação criminal é de natureza
delicada, envolvendo os detalhes mais íntimos da vida de uma pessoa, e toda essa
84 Vide também: Conselho da Europa, Grupo de Estados contra Corrupção, Quarta Rodada de Avaliação, “Prevenção
contra a Corrupção no que se refere aos Membros do Parlamento, Juízes e Procuradores”, relatório de avaliação: Holanda (Estrasburgo,
2013), p. 34.
53
informação será registrada nos autos do processo. Os membros do Ministério
Público devem preservar o sigilo profissional, que está sujeito a exigências
de revelação de acordo com prática profissional adequada, e não devem usar
nenhuma informação à qual tiveram acesso em sua função para promover
injustificadamente seus interesses privados ou os de outros.
Em todos os Estados, os membros do Ministério Público agem para
representar uma parte do processo penal (a pessoa, o Estado ou a Coroa)
diante do Poder Judiciário. Como resultado dessa interação, é essencial
que os membros do Ministério Público mantenham e demonstrem
distanciamento profissional do Poder Judiciário e de outros profissionais
relacionados às suas atividades diárias.
Socialização85 entre as partes do sistema de justiça penal e entre as carreiras
jurídicas é esperada e apropriada, mas qualquer situação que possa resultar
em ideia razoável de proximidade entre qualquer agente público e ações ilegais
deve ser evitada. Por exemplo, um membro do Ministério Público que encontre
um juiz regularmente em relações sociais em um pequeno grupo social deve
considerar se o público poderia concluir que eles discutem seus casos nessas
situações. Os membros do Ministério Público devem considerar se o público
pode desconfiar que tal relacionamento terá algum impacto sobre as decisões do
juiz ou se ficaria mais confiante de que as decisões judiciais serão imparciais, se o
juiz recusar-se a participar de casos que lhe sejam apresentados por esse membro
do Ministério Público ou ainda, se o membro do Ministério Público se retirar de
casos distribuídos a esse juiz.
Às vezes, quando o membro do Ministério Público é encarregado de um
procedimento perante uma autoridade, deve tomar cuidado especial e ser
prudente quanto a comentários, gestos e expressões em relação à autoridade que
presida um processo de conhecimento desse membro. Pode haver necessidade de
revelar a outras partes acerca de algum relacionamento próximo entre o juiz e o
membro do Ministério Público. Um exemplo pode ser o caso em que os advogados
A e B tiveram uma relação pessoal no passado: o advogado A agora é membro
do Ministério Público e o advogado B se tornou juiz. O membro do Ministério
Público A agora deve cuidar de um caso apresentado diante do juiz B. A natureza
da antiga relação pode fazer o membro A declinar de atuar e entregar o caso a
outro membro. Se o membro A decidir que não há nada que poderia impedir
que atue perante o juiz B, ele ainda deverá revelar esse antigo relacionamento ao
representante da defesa.
85 Vide, por exemplo, França, Conseil supérieur de la Magistrature, Compêndio dos Deveres Éticos do Judiciário (Paris,
2010), seção A, a.17: “Apesar do fato de que pertencem ao mesmo órgão judiciário e executam suas funções no mesmo lugar, os juízes
e os procuradores devem manter e demonstrar publicamente sua independência mútua”. Disponível em: .
54
Tratando-se de autoridades judiciárias, é aceitável que haja interações sociais
entre os representantes da defesa em ambientes apropriados. Novamente, porém,
deve-se tomar cuidado para não se criar ou permitir que se crie uma relação sem
princípios entre as partes. De modo similar, qualquer relacionamento deve ser
revelado. Por exemplo, se um promotor casado com uma advogada de defesa
descobre que ela esteve envolvida na preparação da defesa de um caso que a ele
foi distribuído, o membro do Ministério Público pode recusar-se a trabalhar
nesse caso e atribuí-lo a outra pessoa. Se o membro do Ministério Público não
sentir que precisa recusá-lo, ele pode revelar ao representante do acusado e ao
juízo o fato de que sua esposa se envolveu na preparação da defesa.
5.2. Direitos dos membros do Ministério Público
Orientações sobre o Papel dos Membros do Ministério Público
4. Os Estados devem garantir que os membros do Ministério Público cumpram
suas funções sem intimidação, obstáculos, assédio, interferência indevida ou
exposição injustificada a responsabilidade civil, penal ou outra.
5. Os membros do Ministério Público e suas famílias devem ser protegidos
fisicamente pelas autoridades quando sua segurança pessoal for ameaçada por
causa do desempenho das funções.
8. Os membros do Ministério Público, como outros cidadãos, têm os direitos
de liberdade de expressão, crença, associação e de reunião. Em especial,
têm o direito de participar de discussões públicas de assuntos relacionados
com o direito, a administração da justiça e com a promoção e proteção dos
direitos humanos, e de associar-se ou formar organizações locais, nacionais
ou internacionais e de comparecer às suas reuniões, sem sofrer desvantagem
profissional por causa da sua ação legal ou por causa da sua afiliação a
organização legítima. Ao exercer esses direitos, os membros do Ministério
Público devem sempre se comportar de acordo com a lei e com os padrões e
ética reconhecidos da sua profissão.
9. Os membros do Ministério Público devem ser livres para formar ou unirse a associações profissionais ou a outras organizações para representar seus
interesses, para promover seu treinamento profissional e para proteger sua
condição.
Padrões da IAP de Responsabilidade Profissional e Declaração dos Deveres
e Direitos Básicos dos Membros do Ministério Público
6. Capacitação
55
Para garantir que os membros do Ministério Público possam executar suas
responsabilidades profissionais de modo independente e de acordo com
estes padrões, eles devem ser protegidos contra ação arbitrária por parte dos
governos. Em geral, devem ter o direito de
(a) Exercer suas funções profissionais sem intimidação, obstáculos, assédio,
interferência indevida ou exposição injustificada a responsabilidade civil,
penal ou outra;
(b) Com suas famílias, de ser protegidos fisicamente pelas autoridades
quando sua segurança pessoal for ameaçada por causa do bom desempenho
das funções;
(c) Ter condições razoáveis de trabalho e remuneração adequada, proporcional
ao papel crucial exercido por eles e de não ter sua remuneração ou outros
benefícios diminuídos arbitrariamente;
(d) Ter cargos vitalícios razoáveis e regulamentados, previdência e idade
de aposentadoria sujeitos às condições de contratação ou eleição em casos
específicos;
(e) Ser recrutados e promovidos com base em fatores objetivos, particularmente,
qualificações profissionais, habilidades, integridade, desempenho e
experiência , o que deve ser decidido de acordo com procedimentos justos e
imparciais;
(f) Julgamentos céleres e justos, baseados na lei ou em regulamentos, quando
medidas disciplinares forem necessárias por parte de requerentes que aleguem
ações fora dos padrões profissionais adequados;
(g) Avaliações objetivas e decisões em julgamentos disciplinares;
(h) Formar e filiar-se a associações profissionais ou outras organizações para
representar seus interesses, promover seu treinamento profissional e para
proteger sua condição; e
(i) Não obedecer a ordens ilegais nem a ordem contrária aos padrões ou à
ética profissionais.
A natureza do trabalho dos membros do Ministério Público pode fazer que
entrem em contato com indivíduos ou elementos que recorram à intimidação
ou à violência para atingir seus objetivos. De tempos em tempos, isso pode
significar que os membros do Ministério Público e suas famílias estejam sob
56
ameaça direta daqueles que desejam impedir a administração da justiça.
Os membros do Ministério Público devem exercer suas funções sabendo
que sua segurança pessoal e a de seus familiares é preocupação do órgão.
Devem-se estabelecer protocolos e medidas que orientem o Ministério Público
e os membros em assuntos como realizar avaliações de ameaças, informar
ameaças ou outros incidentes de intimidação, acordos com as forças policiais
para fornecer proteção nos órgãos judiciários, no local de trabalho dos
membros do Ministério Público e, em circunstâncias excepcionais, proteção
pessoal para eles e seus familiares. Orientações desse tipo, encontradas na
Declaração dos Padrões Mínimos Referentes à Segurança e Proteção dos
Membros do Ministério Público e seus Familiares elaborada pela IAP, podem
auxiliar muito os Ministérios Públicos e membros a definir o que constitui
um ambiente seguro de trabalho e o que os Ministérios Públicos podem fazer
para garantir a existência de um ambiente seguro de trabalho para sua equipe
e que mantenham protegidos seus familiares.
Organizações como a IAP, a Associação Nacional dos ProcuradoresGerais dos Estados Unidos, a Associação dos Profissionais Jurídicos do
Canadá, a Associação Australiana dos Procuradores da Coroa, a Sociedade
dos Advogados do Estado da África do Sul, a Associação Ucraniana dos
Procuradores, a Associação Austríaca dos Procuradores, a Associação Húngara
dos Procuradores (um dos membros fundadores da IAP), a Associação dos
Procuradores do Pacífico, associações dos membros do Ministério Público no
Brasil e os Juízes Europeus para Democracia e Liberdade (Medel) são exemplos
de grupos dedicados aos direitos dos membros do Ministério Público nacional
e internacionalmente e que também promovem os interesses profissionais
dos membros do Ministério Público.86 Estes devem ser encorajados a criar
ou a unir-se a associações nacionais, regionais ou internacionais desse tipo,
visto que o apoio e conhecimento que podem ser obtidos pela união dos
esforços dos membros do Ministério Público em benefício deles mesmos
pode beneficiar muito a todos os envolvidos.87 As Orientações e os Padrões
da IAP aprovam especificamente a criação de tais associações.
6. Responsabilidade e disciplina dos membros do Ministério Público
Há ocasiões em que as decisões tomadas pelos membros do Ministério
Público são vistas por alguns como injustas e impopulares. O exercício dessa
discricionariedade deve sempre ser realizado de modo independente, sem
86 Vide nota 75. (Nota do revisor técnico)
87 Vide IAP, Padrões de Responsabilidade Profissional, primeiro parágrafo preambular: “Tendo em vista que os objetivos
da Associação Internacional de Procuradores são estabelecidos no art. 2.3 de seu estatuto e incluem persecução penal justa, efetiva,
imparcial e eficiente e a promoção de altos padrões e princípios na administração da justiça penal”.
57
medo de retaliação pessoal ou financeira.88 Para garantir que os membros
do Ministério Público mantenham sua independência e não sejam desviados
ou intimidados por ameaça de responsabilidade, devem-se estabelecer
orientações para esclarecer o que pode constituir um comportamento digno
de sanção ou proteção. O regime disciplinar é componente importante na
regulação da conduta do membro do Ministério Público, mas não deve ser
usado para sancioná-lo por motivos arbitrários ou infundados. O sistema
disciplinar deve ser claro e transparente, com regras bem definidas.
6.1. Responsabilidade dos membros do Ministério Público
por conduta não profissional ou mau comportamento profissional
Apesar das cuidadosas práticas de acompanhamento e seleção, pode-se
descobrir que certo membro do Ministério Público não é a pessoa adequada
para executar as funções do órgão por conduta profissional insatisfatória ou
mau comportamento profissional.
Em muitas partes do mundo, as definições ou orientações do que constitui
conduta não profissional ou mau comportamento profissional podem ser
encontradas na legislação que rege o Ministério Público, nos códigos de
ética do Poder Judiciário, dos escritórios de advogados ou das associações de
advogados ou de outras associações profissionais que orientem a profissão de
modo geral ou ainda, em jurisprudência que estabeleça testes para persecuções
maliciosas ou negligentes.
6.2. Instrumentos de supervisão
A independência do Ministério Público é desejável para um processo viável
e transparente. Como mencionado, com a independência vem o dever de
prestar contas ao Legislativo e ao público, com o objetivo de garantir que as
responsabilidades do Ministério Público sejam realizadas de modo apropriado,
de acordo com a lei, e administradas de modo eficiente e justo, com a devida
consideração aos requisitos orçamentários. Para garantir que a missão do
Ministério Público seja realizada e administrada de modo eficaz, muitos Estados
têm protocolos ou agências internas e/ou externas para rever as decisões e a
administração de seus Ministérios Públicos. Alguns desses protocolos, como
comparecer perante comitês parlamentares para falar sobre preocupações
específicas dos legisladores, são mencionados acima. Outro método utilizado
pelos Ministérios Públicos de vários Estados é a criação de unidades de
supervisão independentes,89 procedimentos de auditoria de processos e
88 Vide as Orientações sobre o Papel dos Procuradores, § 4, e os Padrões da IAP de Responsabilidade Profissional, item 6.
89 Vide o Comitê de Auditoria e Risco do Ministério Público da Coroa do Reino Unido, que é presidido por um membro
não executivo da diretoria. O Comitê, em benefício da Diretoria do Ministério Público da Coroa, supervisiona o risco, o controle e a
governança do Ministério Público, garantindo que o sistema de controle interno seja adequado para propiciar conformidade jurídica,
58
atividade administrativa, protocolos de administração de riscos jurídicos,
serviços de inspeção de processos (como no Reino Unido) e comparecimento
perante comissões de inquérito.90 Os instrumentos de supervisão podem ser
componente útil para um Ministério Público, em especial nas suas funções de
auditoria e administração de riscos jurídicos, uma vez que permitem forma
proativa de identificar práticas e procedimentos de um Ministério Público que
sejam potencialmente inadequados, do ponto de vista jurídico ou operacional,
e de resolvê-los antes de se tornarem problemáticos.
6.3. Procedimentos disciplinares
Orientações sobre o Papel dos Membros do Ministério Público
PROCEDIMENTOS DISCIPLINARES
21. As infrações disciplinares dos membros do Ministério Público devem
ser baseadas na lei ou em regulamentos. Reclamações contra membros do
Ministério Público que aleguem que tenham agido de maneira claramente
classificada como fora de seus padrões profissionais devem ser processadas
prontamente e com justiça de acordo com procedimentos apropriados. Os
membros do Ministério Público devem ter direito a julgamento justo. A
decisão deve estar sujeita a revisão independente.
22. Os procedimentos disciplinares contra membros do Ministério Público
deverão garantir avaliação e decisão objetivas. Eles serão determinados de
acordo com a lei, com o código de conduta profissional e com outros padrões
e ética estabelecidos à luz das Orientações atuais.
Padrões da IAP de Responsabilidade Profissional e Declaração dos Deveres
e Direitos Básicos dos Membros do Ministério Público
6. Em geral, eles [os membros do Ministério Público] devem ter o direito a: [...]
(f) Julgamentos céleres e justos, baseados na lei ou em regulamentos, quando
medidas disciplinares sejam necessárias por parte de requerentes que aleguem
ações fora dos padrões profissionais adequados;
(g) Avaliações objetivas e decisões em julgamentos disciplinares;
probidade financeira e bom uso do dinheiro. O Comitê revê e monitora os processos de administração de risco do Ministério Público
da Coroa e os sistemas para garantir obediência aos requisitos de relatórios regulatórios e financeiros. Ele também administra um
programa de auditoria interna. Um atalho para os termos de referência do Comitê e da Diretoria do Ministério Público da Coroa
está disponível em: .
90 Canadá, Departamento de Justiça, o Relatório sobre a Prevenção de Falhas da Justiça (Ottawa, Grupo de Trabalho
do Comitê dos Chefes de Persecução Federais/Provinciais/Territoriais, 2004) resume o trabalho de várias Comissões Canadenses
de Inquérito que examinam a administração da justiça no Canadá e observa como as recomendações das Comissões mudaram o
sistema de justiça penal, incluindo as práticas dos Ministérios Públicos.
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Como advogados e juízes, os membros do Ministério Público devem
ser responsáveis pelo modo como executam seus deveres e funções:91 “Para
manter a confiança pública no sistema de persecução, os membros do
Ministério Público devem ser diretamente ou indiretamente responsáveis
perante o público”.92 Tanto as Orientações sobre o Papel dos Membros do
Ministério Público quanto os Padrões da IAP falam sobre a necessidade de
clareza e justiça nos procedimentos disciplinares contra os membros do
Ministério Público. Os membros sujeitos a julgamentos disciplinares devem
estar cientes das alegações de sua má conduta, e isso lhes deve ser comunicado
de modo claro e eficaz. Se um membro do Ministério Público for julgado
culpado por mau comportamento profissional, as sanções impostas devem
ser proporcionais à gravidade da infração cometida e baseadas na lei.93 A
decisão de um julgamento disciplinar também deve estar sujeita a recurso,
caso alguma parte ache isso apropriado.
Um exemplo de processo disciplinar em um Ministério Público que
abrange todo o espectro de má conduta e sanções concomitantes que podem
ser impostas pode ser encontrado nos Países Baixos.
Na Prevenção contra a Corrupção no que se refere aos Membros do Parlamento,
Juízes e Membros do Ministério Público: Relatório de Avaliação dos Países Baixos
(2013), a política dos Países Baixos sobre a disciplina e possível ação penal contra
os membros do Ministério Público é resumida nos parágrafos 182-184:
182. Qualquer relatório sobre uma suspeita violação da integridade deve ser
processado de acordo com a Instrução sobre como Lidar com Violações da
Integridade, também aprovada em 22 de maio de 2012 pelo Conselho de
Procuradores-Gerais. Um relatório inicia uma investigação de integridade,
que geralmente consiste de várias fases: uma investigação preliminar, uma
investigação disciplinar referente aos fatos e – se as autoridades decidirem
que há motivos de suspeita de falha no desempenho da função – um processo
disciplinar. No fim desse processo, durante o qual a pessoa em questão pode
apresentar alegações, as autoridades decidirão se uma sanção disciplinar é
justificada. Dependendo da natureza dessa medida, a autoridade competente
para impor tal sanção será o procurador-chefe do distrito, o Conselho de
Procuradores-Gerais – por maioria de votos – ou a Coroa.
183. As sanções disciplinares aplicáveis às violações de integridade são as
seguintes (art. 34b, Lei sobre a Organização do Poder Judiciário):
91 A/HRC/20/19, § 86.
92 Ibid.
93 Ibid.
60
∙ Carta de advertência.
∙ Redução de licença.
∙ Tarefas especiais em dias incomuns.
∙ Multa (máximo de € 22).
∙ Dedução (parcial) de remuneração.
∙ Redução do nível de remuneração.
∙ Recusa de aumento salarial anual.
∙ Transferência para outro distrito.
∙ Suspensão com ou sem pagamento.
∙ Demissão.
184. Se houver suspeita de infração penal cometida por um membro do
Ministério Público, seja na realização de suas funções ou na esfera privada,
isso deve ser sempre relatado ao procurador nacional de assuntos internos.94
O Comitê de Coordenação do Departamento de Investigações Internas
da Polícia Nacional decidirá que departamento realizará a investigação. O
processo e julgamento das autoridades judiciárias95 serão realizados de acordo
com o Código de Processo Penal, o mesmo aplicável a todos os cidadãos.
Contudo, uma autoridade judiciária nunca será processada e julgada no
próprio tribunal perante o qual atue, uma vez que o Ministério Público, em
tais casos, requer à Corte Suprema a designação de outro tribunal equivalente
para julgar o caso [...]. Os membros do Ministério Público não têm nenhum
tipo de imunidade.
94 A função equivale, no Brasil, à de corregedor-geral do Ministério Público. (Nota do revisor técnico)
95 Vide nota 105. (Nota do revisor técnico)
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