Introdução
A. O papel central dos membros do Ministério Público
nos processos criminais
Os membros do Ministério Público são agentes essenciais na administração da
justiça e, como tal, devem respeitar e proteger a dignidade humana e defender
os direitos humanos, contribuindo assim para garantir o devido processo
e para o bom funcionamento do sistema de justiça penal. Os membros do
Ministério Público também têm papel fundamental na proteção da sociedade
contra uma cultura de impunidade e operam como guardiães do Poder
Judiciário.
(Relatório do Relator Especial sobre a independência de juízes e advogados
(A/HRC/20/19), par. 93.)
Como agentes essenciais da administração da justiça penal, o papel do
membro do Ministério Público é de grande responsabilidade. São poucas as
outras posições na sociedade investidas com a autoridade e a responsabilidade
de decidir questões fundamentais no que se refere à administração da justiça.
Na maioria dos sistemas, as principais funções dos membros do Ministério
Público são as decisões de processar e representar a acusação no Judiciário.
Essas funções, em algumas jurisdições1
, também podem incluir a investigação
penal, a supervisão da observância por investigadores das regras processuais,
a liberdade judicial provisória (“fiança”), os acordos judiciais, as alternativas à
ação penal, o apoio às vítimas, as recomendações relacionadas ao julgamento,
a supervisão da execução de sentenças e o tratamento dispensado às pessoas
presas. Além disso, em todos os sistemas, o papel estratégico dos membros
do Ministério Público em processos criminais qualifica-os para fazer
recomendações no que se refere às políticas de justiça penal.
Em vários sistemas, os membros do Ministério Público também podem
ter a função de representar o interesse público e de proteger as pessoas
vulneráveis (incluindo crianças, pessoas com deficiência, idosos e grupos
minoritários) em matérias de leis civis ou administrativas e podem ter papel
mais amplo no serviço público. O foco deste manual, porém, é apenas sobre o
membro do Ministério Público em relação ao processo de persecução penal.
Todas as decisões do Ministério Público devem ser tomadas de acordo
1 O termo jurisdiction, em inglês, é usado também para designar “país” ou “estado soberano”. (Nota do revisor técnico)
16
com as exigências da lei doméstica e processual e em constante e resoluta
harmonia com os direitos humanos fundamentais. Espera-se muito dos
membros do Ministério Público e de seus respectivos ofícios por parte do
Judiciário, dos órgãos de investigação, dos réus, das vítimas de crime e do
público a quem prestam serviço, os quais devem confiar totalmente que os
membros do Ministério Público exercem sua autoridade de maneira correta
e de acordo com a lei.
B. Padrões internacionais para persecução e para os
membros do Ministério Público
Apesar do papel fundamental exercido pelos membros do Ministério
Público nos processos criminais, há pouca menção a eles nos instrumentos
internacionais em comparação às referências a juízes, advogados de defesa e
presidentes de tribunais.
Por exemplo, nem a Declaração Universal dos Direitos Humanos nem o
Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos mencionam os membros
do Ministério Público, e a jurisprudência do Comitê dos Direitos Humanos
das Nações Unidas dá pouca atenção à persecução penal.2
Apesar dessa falta
de consideração nos instrumentos internacionais, os membros do Ministério
Público podem ser considerados fundamentais à concretização de vários dos
princípios estabelecidos pelos instrumentos internacionais, como o direito a
julgamento justo, o direito de ser ouvido por um juiz, o princípio de igualdade
perante a lei e perante o Judiciário e a proibição de tortura.
Em 1980, no Sexto Congresso das Nações Unidas sobre Prevenção do Crime
e o Tratamento de Delinquentes3
, reconheceu-se a necessidade de definir os
padrões internacionais relacionados aos membros do Ministério Público.
O Congresso (1980) associou o cumprimento eficaz do art. 14 do Pacto
Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos à seleção e ao treinamento
apropriados de juízes e membros do Ministério Público:4
Os Estados-Membros devem se certificar de que os responsáveis pelo
funcionamento do sistema de justiça penal em todos os níveis estejam
adequadamente qualificados para suas tarefas e que possam realizá-las
2 Vide NOWAK, Manfred. United Nations Covenant on Civil and Political Rights: CCPR Commentary. 2. ed. rev. Kehl/
Strasbourg/Arlington: N. P. Engel Vertrag, 2005.
3 Os congressos das Nações Unidas sobre prevenção do crime e justiça penal realizam-se a cada cinco anos, de acordo
com a Resolução 415 (V) da Assembleia Geral. Reúnem os especialistas dos Estados-Membros, indivíduos especialistas da academia
e representantes da sociedade civil. As resoluções elaboradas pelos especialistas são, então, transmitidas ao Secretário-Geral das
Nações Unidas e aos órgãos de formulação de políticas das Nações Unidas.
4 Sexto Congresso das Nações Unidas sobre a Prevenção do Crime e o Tratamento dos Delinquentes, Caracas, 25 de
agosto a 5 de setembro de 1980: Relatório preparado pela Secretaria (publicação das Nações Unidas, Sales E.81.IV.4), cap. I, seção
B.16.
17
independentemente de interesse pessoal ou coletivo.1 Os Estados-Membros
devem se certificar de que os responsáveis pelo funcionamento do sistema
de justiça penal em todos os níveis estejam adequadamente qualificados para
suas tarefas e que possam realizá-las independentemente de interesse pessoal
ou coletivo.5
O Sétimo Congresso (1985) enfatizou a importância da “imparcialidade
dos membros do Ministério Público ao instaurarem processos”, a necessidade
de evitar qualquer discriminação na seleção e nomeação de membros do
Ministério Público e recomendou que os Estados-Membros garantam a
objetividade do Ministério Público. Ademais, o Sétimo Congresso chamou
atenção sobre a necessidade de elaborar um manual que orientasse na seleção,
treinamento e condição dos membros do Ministério Público, sobre o que se
espera deles quanto a tarefas e conduta, à imunidade, aos meios de melhorar
sua contribuição para o bom funcionamento do sistema de justiça penal e a sua
cooperação com a polícia, ao escopo de seus poderes discricionários e ao seu
papel nos processos criminais.6
As Orientações sobre o Papel dos Membros do Ministério Público (daqui em
diante chamadas de as Orientações e também conhecidas como as Orientações
de Havana) foram adotadas pelo Oitavo Congresso das Nações Unidas sobre
Prevenção do Crime e Tratamento de Delinquentes. Seu objetivo é descrito
conforme o seguinte:
As Orientações [...] que foram elaboradas para auxiliar os Estados-Membros
nas suas tarefas de garantir e promover a eficácia, imparcialidade e justiça
dos membros do Ministério Público em procedimentos criminais devem ser
respeitadas e levadas em conta pelos Governos na estrutura da sua legislação
e prática nacional e devem ser trazidas à atenção dos membros, bem como
de outras pessoas, como juízes, advogados, membros dos Poderes Executivo
e Legislativo e do público em geral. As Orientações atuais foram elaboradas
principalmente com os membros do Ministério Público em mente, mas
elas se aplicam igualmente, conforme o caso, aos membros do Ministério
Público nomeados ad hoc.
7, 8
A Associação Internacional de Procuradores (IAP) foi fundada em junho de
1995, nos escritórios das Nações Unidas em Viena, e foi formalmente instalada
na sua primeira Reunião Geral em Budapeste, em setembro de 1996. A principal
5 Vide a Declaração de Caracas, Resolução 35/171 da Assembleia Geral, anexo, op. par. 5.
6 Sétimo Congresso das Nações Unidas sobre Prevenção do Crime e Tratamento de Delinquentes, Milão, 26 de agosto a
6 de setembro de 1985: Relatório preparado pela Secretaria (publicação das Nações Unidas, Sales E.86.IV.1), cap. I, seção E.7.
7 Oitavo Congresso das Nações Unidas sobre Prevenção do Crime e Tratamento de Delinquentes, Havana, 27 de agosto a
7 de setembro de 1990: Relatório preparado pela Secretaria (publicação das Nações Unidas, Sales E.91.IV.2), cap. I, seção C.26, anexo.
8 No Brasil, a Constituição da República expressamente estabelece que as funções do Ministério Público só podem ser
exercidas por integrantes da carreira, na qual o ingresso deve se dar por concurso público (art. 129, §§ 2º e 3º). (Nota do revisor
técnico)
18
força motivadora para sua formação foi o rápido crescimento dos crimes
transnacionais graves, em especial o tráfico de drogas, a lavagem de bens e a
fraude. Percebeu-se a necessidade de maior cooperação internacional entre os
membros do Ministério Público e de mais rapidez e eficácia na assistência mútua,
no rastreamento de bens e em outras medidas de cooperação internacional.
Sua criação também foi inspirada pelas Nações Unidas, após a publicação das
Orientações sobre o Papel dos Membros do Ministério Público, visto que era
necessário um meio de promover os princípios e os padrões contidos nelas.9
As Orientações foram a primeira tentativa internacional de definir o papel
do membro do Ministério Público, mas foram escritas para os Estados e para os
que se preocupavam com a ação do Estado, e em nenhum momento abordavam
em detalhes a relação entre o membro do Ministério Público e os Poderes
Executivo e Legislativo. Um dos objetivos mais importantes adotados pela
IAP na sua constituição era “promover e melhorar esses padrões e princípios,
que são, em geral, reconhecidos internacionalmente como necessários para
promoção de processos adequados e independentes contra infrações” (art. 1.3
(d)), e o trabalho realizado com esse objetivo resultou na criação, em 1999,
dos Padrões de Responsabilidade Profissional e da Declaração dos Deveres e
Direitos Básicos dos Membros do Ministério Público (daqui em diante chamados
de “os Padrões da IAP”), nos quais, novamente, havia reconhecimento do
trabalho dos membros do Ministério Público e do seu lugar fundamental na
administração da justiça. Os Padrões da IAP complementavam e expandiam
as Orientações e serviam de referência internacional para a conduta dos
membros individualmente e para o Ministério Público. Eles promoviam a
cooperação internacional e salientavam a necessidade de independência. Os
Padrões IAP têm importância significativa pelo fato de não serem resultado
de acordo entre Estados ou governos, mas por terem sido escritos e aprovados
pelos próprios membros do Ministério Público, que vieram de todas as partes
do mundo e de diferentes tradições legais, e podem, portanto, ser usados para
representar os pontos de vista dos próprios membros quanto aos padrões que
deveriam ser aplicados à sua profissão.
Em 2008, por meio da Resolução n.º 17/2, da Comissão sobre Prevenção
do Crime e Justiça Penal, os Padrões da IAP foram reconhecidos pelas Nações
Unidas como o complemento das Orientações sobre o Papel dos Membros do
Ministério Público, e os Estados-Membros foram convidados a encorajar seus
9 A Associação Internacional de Procuradores é uma comunidade internacional de membros do Ministério Público
empenhados no estabelecimento e criação de padrões de conduta e ética profissionais para os membros do Ministério Público do
mundo todo. Ela promove o império da lei, justiça, imparcialidade e respeito pelos direitos humanos e melhoria da cooperação
internacional no combate ao crime. Sua missão é ser a autoridade mundial para os membros do Ministério Público na condução
penal e em 25 assuntos associados e operar como organização de reputação e referência internacionais. A IAP tem mais de 145
membros organizacionais e mais de 1.000 membros individuais de todas as partes do mundo e mantém status consultivo especial com
o Conselho Econômico e Social das Nações Unidas. Ela trabalha em cooperação com muitas organizações regionais e internacionais,
como o Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crime (UNODC). (HOWE, Elizabeth. The International Association of
Prosecutors (IAP). Commonwealth Law Bulletin, v. 38, n. 2, p. 347-350, jun. 2012.).
19
Ministérios Públicos a considerar os Padrões da IAP, em conjunto com as
Orientações e o adendo dos Padrões da IAP,
10 ao revisar ou desenvolver regras
para a conduta do Ministério Público em seus países.11
O papel do Ministério Público também já foi considerado em várias
convenções das Nações Unidas sobre crime, que procuraram aumentar a eficácia
das investigações e a instauração de processos por crimes graves, como o tráfico
de drogas, o crime organizado e a corrupção. Tais convenções pedem que os
Estados Partes garantam que qualquer poder discricionário legal relacionado
à instauração de processos contra tais infrações “seja exercido para aumentar a
eficácia das medidas de execução da lei.”12
Finalmente, nos termos do art. 11 da Convenção das Nações Unidas contra
a Corrupção, que reconhece o papel crucial do Poder Judiciário e do Ministério
Público no combate à corrupção, os Estados Partes podem tomar medidas para
fortalecer a integridade e evitar condições para a corrupção, o que pode incluir
regras de conduta, as quais teriam o mesmo efeito que as estabelecidas pelo
Poder Judiciário, a serem aplicadas nos Ministérios Públicos desses Estados
Partes, onde o Ministério Público não faça parte do Poder Judiciário, mas tenha
independência similar. A Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção
(art. 11 do Manual de Execução e Estrutura de Avaliação) fornece informações
detalhadas sobre a implantação da integridade do Ministério Público.13
Mais padrões detalhados também foram emitidos em nível regional, em
especial pelas instituições do Conselho da Europa.14
Um dos maiores desafios para o estabelecimento de um conjunto de regras
para os membros do Ministério Público reconhecido internacionalmente
tem sido as diferenças nas regras de direito substantivo, nas provas e nos
10 Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crime. Adendo aos Padrões de Responsabilidade Profissional e Declaração
dos Deveres e Direitos Básicos dos Membros do Ministério Público: compilação dos comentários recebidos dos Estados-Membros
(Viena, 2011).
11 Resolução 17/2 da Comissão sobre Prevenção do Crime e Justiça Penal.
12 Convenção das Nações Unidas contra o Tráfico Ilícito de Entorpecentes e Substâncias Psicotrópicas de 1988 (Nações
Unidas, Série de Tratados, v. 1582, n. 27627), art. 3, par. 6; Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado Transnacional
(Nações Unidas, Série de Tratados, v. 2225, n. 39574), art. 11, par. 2; e Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (Nações
Unidas, Série de Tratados, v. 2349, n. 42146), art. 30, par. 3.
13 Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crime, Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção: art. 11 do
Manual de Execução e Estrutura de Avaliação, cap. 4.
14 Conselho da Europa, Recomendação Rec(2000)19 do Comitê dos Ministros aos Estados-Membros sobre o papel do
Ministério Público no sistema de justiça penal, aprovada pelo Comitê dos Ministros em 6 de outubro de 2000. Vide também os
votos aprovados pelo Conselho Consultivo dos Procuradores Europeus: voto n.º 1 (2007) sobre maneiras de melhorar a cooperação
internacional no campo da justiça penal, voto n.º 2 (2008) sobre alternativas à ação penal, voto n.º 3 (2008) sobre o papel do
Ministério Público fora do campo da lei penal, voto n.º 4 (2009) sobre as relações entre os juízes e os membros do Ministério Público
em uma sociedade democrática, voto n.º 5 (2010) sobre o papel do Ministério Público e da justiça da infância e da adolescência,
voto n.º 6 (2011) sobre a relação entre os membros do Ministério Público e a administração das prisões, voto n.º 7 (2012) sobre a
administração dos meios do Ministério Público, voto n.º 8 (2013) sobre as relações entre os membros do Ministério Público e a
mídia, disponíveis em: , e as Orientações Europeias sobre Ética e Conduta para
os Membros do Ministério Público (“as Orientações de Budapeste”, 2005) aprovadas pela Conferência dos Procuradores-Gerais da
Europa na sua sexta sessão, realizada em Budapeste de 29 a 31 de maio de 2005.
20
procedimentos pertencentes às diferentes tradições jurídicas15 e sistemas
jurídicos16,
17 existentes no mundo. Além disso, há vários sistemas jurídicos
híbridos em funcionamento, e os tribunais internacionais e juízos estão
agora desenvolvendo seus próprios procedimentos.
Esse desafio continua a existir no mundo inteiro,18 mas está se tornando
cada vez menos aparente, ao passo que diferentes tradições e sistemas jurídicos
começam a se misturar e a adotar as características uns dos outros19 com
o passar do tempo.20 Apesar das diferentes tradições jurídicas, foi possível
determinar princípios de aplicabilidade geral aos membros do Ministério
Público de diferentes tradições, como as Orientações, os Padrões da IAP e
vários outros instrumentos regionais demonstram.
Este manual não aborda especificamente a jurisdição e o desenvolvimento
da jurisprudência dos tribunais internacionais ad hoc, como o Tribunal Penal
Internacional para a Ex-Iugoslávia e o Tribunal Penal Internacional para Ruanda,
nem da Corte Penal Internacional, que provê justiça penal internacional. No
entanto, espera-se que os membros do Ministério Público que trabalham
nessas instituições respeitem os princípios e padrões declarados neste manual.
Em certos casos, essas cortes desenvolveram seus próprios padrões e códigos de
persecução adaptados, que seguem de perto os Padrões da IAP e as Orientações
sobre o Papel dos Membros do Ministério Público.
15 Uma “tradição jurídica” é a lógica e metodologia por trás de como as leis são criadas, interpretadas e executadas em um
país (vide Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crime, Manual sobre a Assistência Jurídica em Matéria Penal e Extradição.
Viena, 2012, p. 8). Esse Manual também fornece uma descrição das três maiores tradições jurídicas:
∙ A tradição da Civil Law baseia-se no sistema de codificação de leis, dando, assim, clara indicação aos cidadãos do
Estado sobre o que é a lei. Essa é a tradição jurídica mais encontrada no mundo.
∙ A tradição da Common Law baseia-se no desenvolvimento do direito por meio da reiteração deste por parte dos
tribunais, o que, essencialmente, significa que os tribunais fazem o direito. A Common Law originou-se na Inglaterra e é a tradição
jurídica que costuma ser seguida nos países da Comunidade de Nações do antigo Império Britânico e nos Estados Unidos da
América. Essa é a segunda tradição jurídica mais encontrada no mundo.
∙ A tradição jurídica islâmica baseia-se no fato de que não há diferença entre um sistema jurídico e outros tipos de
controle sobre o comportamento de uma pessoa. Essa tradição funciona sob a suposição de que o islamismo, como religião, responde
a todas as questões sobre o que é comportamento apropriado e conduta aceitável. É importante observar que nem todas as sociedades
muçulmanas estão sujeitas apenas às leis islâmicas e que algumas têm visão mista, acrescentando outras tradições jurídicas às suas
leis.
16 Manual sobre a Assistência Judiciária em Matéria Penal e Extradição, p. 8.
17 Do ponto de vista de uma comparação entre sistemas de persecução penal, há outras diferenças além das resultantes
entre esses três sistemas jurídicos que são, indubitavelmente, muito mais significativas. Por exemplo, se um sistema de persecução
adota o método de ação penal discricionária (princípio da oportunidade) ou de ação penal obrigatória (princípio da legalidade),
ele não segue a divisão da Civil Law/Common Law. Além disso, a importante questão de saber se os membros do Ministério
Público fazem parte do Poder Executivo ou do Judiciário, a questão de saber se o membro do Ministério Público pode estar sujeito
a instrução política ou a questão de saber se o Ministério Público foi instituído hierarquicamente ou com base na independência de
cada membro individual. Finalmente, há a tendência de tomar emprestadas práticas de outros sistemas. Atualmente, júris são usados
em muitos países que seguem a Civil Law. Acordos judiciais são feitos em vários países da Civil Law. Muitos sistemas da Civil Law
adotaram procedimentos mais adversariais. Como exemplo de movimento na outra direção, o atual sistema universal de membro do
Ministério Público público foi instituição da Civil Law que não tinha equivalente no sistema da Common Law original.
18 Vide a nota 14.
19 CARLSON, Scoot N. Intro to civil law legal systems: INPROL consolidated response (09-002). International Network to
Promote the Rule of Law, p. 15, maio 2009).
20 Para um cometário sobre a constante confluência das tradições da Civil Law e da Common Law, vide O’CONNOR,
Vivienne. Practitioner’s guide: common law and civil law traditions. International Network to Promote the Rule of Law, p. 33, mar.
2012).
21
Foi nesse ambiente de constantes mudanças que este manual foi escrito,
visando estabelecer alguns princípios e doutrinas básicos sobre o papel e a
condição do membro do Ministério Público. Esses princípios e doutrinas
devem permanecer uniformes e inalterados, independentemente de onde no
mundo e sob qual tradição jurídica esses papéis sejam exercidos.21
C. Público-alvo
Há muitos indivíduos que estão diretamente envolvidos ou que têm
interesse nos papéis e responsabilidades dos membros e dos Ministérios
Públicos. Este documento foi escrito para os indivíduos e grupos, listados
a seguir, que podem se beneficiar em ter conhecimento dos padrões
reconhecidos internacionalmente encontrados nas Orientações e nos Padrões
da IAP e de como esses princípios devem ser aplicados na prática:
• formuladores de políticas nacionais (os Poderes Executivo e
Legislativo);
• membros do Ministério Público (membros do Ministério Público,
tanto de tempo integral quanto membros designados ad hoc22);
• provedores de assistência técnica (as Nações Unidas e outros),
encarregados de fortalecer a integridade e a capacidade do Ministério
Público;
• profissionais da justiça penal, incluindo juízes e advogados de defesa;
• a Academia;
• agências não governamentais que se concentram na justiça penal e nos
direitos humanos;
• estudantes; e
• o público em geral.
21 Vide A/HRC/20/19, §§ 29-34.
22 Vide nota 10. (Nota do revisor técnico)
22
Parte I. Condição dos Membros do
Ministério Público
1. Independência do Ministério Público
Normas e padrões
Orientações sobre o Papel dos Membros do Ministério Público
4. Os Estados devem garantir que os membros do Ministério Público possam
cumprir suas funções sem intimidação, obstáculos, assédio, interferência
indevida ou exposição injustificada a responsabilidade civil, penal ou outra.
17. Em países onde os membros do Ministério Público sejam investidos
de funções discricionárias, a lei ou as regras publicadas devem fornecer
orientações para melhorar a justiça e a consistência do método de tomada de
decisões no processo de persecução, incluindo a instauração de ação penal ou
a renúncia a ela.
Padrões da IAP de Responsabilidade Profissional e Declaração dos Deveres
e Direitos Básicos dos Membros do Ministério Público
2. Independência
2.1 O uso do poder discricionário do Ministério Público, quando permitido
numa jurisdição particular, deve ser exercido de modo independente e livre
de qualquer interferência política.
2.2 Se autoridades que não pertençam ao Ministério Público tiverem direito
de dar instruções gerais ou específicas aos membros do Ministério Público,
tais instruções devem ser:
∙ transparentes;
∙ consistentes com autorização legal; e
∙ sujeitas ao estabelecimento de orientações para salvaguardar a realidade e a
percepção da independência do Ministério Público.
2.3 Qualquer direito de autoridades que não pertençam ao Ministério Público
de dirigirem a promoção de ações penais ou de impedirem ações penais
legalmente instauradas deve ser exercido de maneira similar.
É fundamental que os membros do Ministério Público tenham independência
23
ou autonomia suficiente para tomar suas decisões independentemente
de qualquer pressão exterior, em especial do Poder Executivo. Onde tais
pressões possam ser e sejam exercidas, o membro do Ministério Público
não poderá proteger os interesses da justiça, não poderá respeitar a lei e
os direitos humanos e será incapaz de lidar de modo eficaz com casos de
corrupção e abuso do poder do Estado.
Fonte: Discurso do presidente da Associação Internacional de Procuradores,
James Hamilton, na cerimônia de abertura da 18.ª Conferência Anual da
Associação Internacional de Procuradores, com o tema “O membro do
Ministério Público e a regra da lei”, realizada em Moscou, de 8 a 12 de
setembro de 2013.
A citação acima, de James Hamilton, enfatiza a importância de se ter o
Ministério Público com independência suficiente para realizar suas obrigações
livre de pressão exterior inapropriada. O termo “independência” é, às vezes,
mal interpretado como autonomia absoluta, mas esse não é necessariamente
o caso. Esta seção fala sobre o conceito de independência nos atos penais
e como ela interage com outro pilar da persecução penal: a prestação de
contas. Nesta seção, a independência será abordada em relação aos outros
poderes ou instituições, como órgãos do governo que possam controlar ou
influenciar o Ministério Público. A relação dos membros com seus superiores
nos sistemas instituídos hierarquicamente será considerada a seguir, na seção
3.3 (“Proteção contra ordens ilegais e ação arbitrária”).
As Orientações sobre o Papel dos Membros do Ministério Público não
assumem posição definitiva sobre o tema da inde pendência formal dos
membros do Ministério Público em relação ao Poder Executivo, reconhecendo
que as diferentes tradições e sistemas jurídicos lidam com esse princípio de
formas diferentes. Os Padrões da IAP estabelecem expressamente que, quando
o exercício do poder discricionário do Ministério Público é permitido, ele
deve ser exercido de modo independente e livre de interferência política.
Quando a possibilidade de instruções de autoridades que não pertençam
ao Ministério Público for prevista, tais instruções devem ser transparentes,
consistentes com autorização legal e sujeitas a orientações para salvaguardar
tanto a realidade quanto a percepção da independência do Ministério Público.
A independência na tomada de decisões do Ministério Público é reconhecida
como necessária, visto que seus membros exercem papel e funções importantes
em relação ao Poder Executivo. Um Ministério Público independente ajuda
a garantir que o governo e a administração prestarão contas de suas ações.
Para cumprir esse papel e garantir exercício completamente livre e irrestrito
24
desse julgamento, o Ministério Público não pode ter conexões inapropriadas
com outros poderes do governo, visto que isso pode resultar em dependência
ante influências inapropriadas por parte desses poderes. A independência
do Ministério Público serve de garantia de imparcialidade, o que, por sua
vez, resulta num Ministério Público transparente e robusto, com ética e
integridade, baseado na lei. Essa independência também deve ser mantida
diante de pressão inapropriada que pode surgir da mídia e de indivíduos ou do
interesse coletivo na comunidade ou até mesmo do público como um todo.1
Quando descrita dessa maneira, a independência do Ministério Público pode
ser vista como um componente fundamental à administração da justiça.
Além disso, tanto as Orientações quanto os Padrões da IAP enfatizam
que as decisões do Ministério Público referentes a casos penais devem ser
tomadas livres de influências externas, em especial, da influência política,
em situações e sistemas jurídicos em que os membros do Ministério Público
possam exercer poder discricionário quanto à decisão de iniciar um processo.2
1.1. Princípio da legalidade, princípio de oportunidade e independência
A decisão de acusar é uma das principais responsabilidades concedidas
ao membro do Ministério Público e, em geral, é exercida utilizando uma das
duas metodologias diferentes: o princípio da oportunidade e o princípio da
legalidade. Essas duas metodologias serão explicadas em mais detalhes na
parte II, seção 5, deste manual (“A análise do Ministério Público e o exercício
da discricionariedade do membro”). É importante enfatizar a ligação entre
a aplicação da discricionariedade e a independência da tomada de decisões
do Ministério Público. Em Estados em que o princípio da legalidade seja
aplicado, o membro do Ministério Público é, em princípio, obrigado a
instaurar um processo em cada caso em que haja provas suficientes para
sustentar uma ação penal.3
Esse princípio costuma estar mais presente em
Estados que seguem a tradição jurídica da Civil Law; todas as jurisdições da
Common Law, bem como algumas jurisdições da Civil Law, como a França
e a Holanda, operam com base no princípio da oportunidade. Em Estados
em que o princípio da oportunidade é utilizado, os membros do Ministério
Público podem exercer discricionariedade quanto a se vão iniciar uma ação
penal ou, depois de a ação penal ser iniciada, decidir se vão retirar certas
acusações ou a ação penal por completo.4
Essa discricionariedade pode,
1 Associação Internacional de Procuradores, Padrões de Responsabilidade Profissional e Declaração dos Deveres e
Direitos Básicos dos Membros do Ministério Público, item 3.
2 Ibid., item 2.
3 Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crime, Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção: art. 11 do
Manual de Execução e Estrutura de Avaliação, par. 150.
4 Ibid., par. 130.
25
potencialmente, resultar em abuso. As Orientações5
e os Padrões da IAP6
determinam que nos Estados em que essa metodologia exista, a decisão
do Ministério Público deve ser protegida de interferência, em especial
de interferência política. Os Padrões da IAP e as Orientações também
recomendam que o uso de discricionariedade seja dirigido por diretrizes
naquele Estado. Um instrumento adicional para reduzir o risco de abuso,
usado nos Estados que operam com base no princípio da oportunidade, é
providenciar dispositivo de revisão interna ou recurso judicial por parte da
vítima de crime no caso de decisão de não instaurar processo.
1.2. Proteção da independência do Ministério Público
A independência do Ministério Público refere-se tanto a indivíduos
quanto a instituições. Por um lado, a independência do Ministério Público
é um estado mental individual que permite a um membro individual tomar
decisões racionais e imparciais baseando-se na lei e na prova, sem pressão
ou influência externas e sem medo de interferência. Por outro lado, a
independência do Ministério Público também deve sustentar os arranjos
institucionais e operacionais que o Estado deve estabelecer para permitir
que os membros do Ministério Público exerçam suas responsabilidades de
modo apropriado e imparcial. Isso quer dizer que proteger a persecução de
um caso de influência política ou de outras interferências deve ser assegurado
pela autoridade e independência do Ministério Público ao qual o membro
pertença e deve ser garantida pelo governo.
Em alguns Estados, cada membro do Ministério Público tem
independência individual da mesma forma que um juiz. Esse é, por
exemplo, o caso na Itália. Outros Ministérios Públicos estão organizados
de acordo com um princípio hierárquico: ao mesmo tempo em que o
membro individual deve tomar decisões de modo independente, algumas
delas podem ser anuladas ou podem estar sujeitas a confirmação por um
membro de maior autoridade. Nos sistemas hierárquicos, o escopo preciso
de qualquer poder de anular ou modificar as decisões de um membro do
Ministério Público de menor autoridade deve ser estabelecido de modo
claro na legislação, nos regulamentos ou nos protocolos.
Os Estados descobriram diferentes soluções para proteger a independência
do Ministério Público nas suas operações e nas suas relações com o Poder
Executivo. Essas diferentes formas são resumidas nos parágrafos a seguir.
5 Orientações sobre o Papel dos Membros do Ministério Público, par. 17.
6 Associação Internacional de Procuradores, Padrões de Responsabilidade Profissional e Declaração dos Deveres e
Direitos Básicos dos Membros do Ministério Público, item 2.1.
26
(a) Condição dos Ministérios Públicos
Alguns Ministérios Públicos são parte do Poder Executivo de um Estado;
os procuradores-chefes, por exemplo, respondem aos ministros do governo
para exercício correto da função do Ministério Público. Nesses casos, é
essencial que o escopo da responsabilidade do membro do Ministério Público
seja estabelecido na legislação e exercido legalmente de maneira transparente
e publicamente responsável, de acordo com os instrumentos internacionais,
com a legislação nacional e com boas práticas éticas.7
Outros Ministérios Públicos, embora continuem como parte do Poder
Executivo, também se desenvolveram como entidades autônomas para
garantir sua independência posterior. Na Irlanda, por exemplo, a Lei de
Persecução Criminal, de 1974, estabeleceu o ofício do diretor de persecução
pública como órgão independente no Poder Executivo. O procurador-geral
tem o poder de consultar o diretor em assuntos pertinentes à função dele, mas
não tem poder de emitir diretrizes ou instruções.8
Na Inglaterra e no País de
Gales, depois da criação do Ministério Público da Coroa, em 1986,9
a relação
entre o procurador-geral e os chefes de procuradorias (o Ministério Público
da Coroa e o Escritório de Fraudes Graves) foi, posteriormente, definida
em um protocolo.10 Esse protocolo estabelece a extensão da independência
do Ministério Público e, no seu § 2.4, estabelece que “o procurador-geral é
responsável por salvaguardar a independência dos membros do Ministério
Público em tomar decisões de persecução”.
Essa tendência também é observada em reformas recentes em que foram
criados Ministérios Públicos completamente independentes (por exemplo,
na Argentina, no Brasil, no Canadá, no Quênia e na Irlanda do Norte).
Em alguns países de Civil Law (por exemplo, na França, na Itália e na
Tunísia), os membros do Ministério Público pertencem ao Poder Judiciário.
Eles não são juízes, mas sua condição judicial lhes permite beneficiar-se das
normas que protegem a independência dos juízes.
Em alguns sistemas jurídicos, a base fundamental da condição do membro
do Ministério Público é consagrada pela Constituição. Os Ministérios Públicos
são criados pela Constituição do país em que atuem ou têm um mandato
7 Vide o Código do Ministério Público de Hong Kong, China, seção. 1; Reino Unido da Grã-Bretanha e Irlanda do Norte,
Ministério Público da Coroa, The Code for Crown Prosecutors, 7. ed., seção 1.2 (Londres, janeiro de 2013); e Estados Unidos,
Departamento da Justiça, Manual dos Advogados dos Estados Unidos, art. 9-2.001.
8 Irlanda, Ministério Público, Lei da Persecução de Infrações, 1974, seção 2 (5) e (6).
9 Na Inglaterra e no País de Gales, o Ministério Público da Coroa foi estabelecido em 1986 como uma autoridade legal sob
a direção do Diretor da Persecução Pública pela Lei de Persecução de Infrações de 1985. A Seção 3(1) da lei estabeleceu o seguinte:
“O Diretor da Persecução Pública deve desempenhar suas funções sob esta ou qualquer outra norma sob a superintendência do
Procurador Geral”.
10 Reino Unido, Ministério Público, Ministério Público da Coroa, Escritório de Fraudes Graves e Escritório de Processos
de Renda e Alfândega, Protocolo entre o Ministério Público e o Departamento de Procuradoria (Londres, julho de 2009).
27
constitucional ou legislativo e proteção para agir de forma independente.11
Como resultado disso, a condição e função do Ministério Público não
podem ser alteradas sem emenda constitucional que exija consenso político
significativo ou, pelo menos, alteração legislativa. As normas constitucionais
e legais também podem conter alguns princípios básicos que protejam os
membros do Ministério Público contra influência indevida.
(b) Regulação da nomeação e remoção de
chefes do Ministério Público
O chefe de um Ministério Público deve ser designado por meio de
processo claramente articulado, com garantias estabelecidas no que se
refere à remuneração e outras vantagens, ao prazo de designação, às funções
e normas de sucessão, ao procedimento para remoção, à designação de
substitutos em caso de incapacidade etc.12 Um processo de nomeação que
envolva o Poder Executivo e a representação do Legislativo tem a vantagem
de fornecer legitimidade democrática ao ato. Entretanto, devido aos riscos
de politização do Ministério Público, é importante fornecer transparência
ao processo de nomeação. Um critério claro para nomeação do procuradorgeral deve ser estabelecido. As vagas devem ser divulgadas e os candidatos
adequados devem ser convidados a candidatar-se. Pessoas qualificadas, com
experiência adequada e boa reputação devem dar sua opinião sobre o processo
de seleção. Por exemplo, formou-se um comitê na República da Coreia com o
objetivo de recomendar três candidatos ao ministro da Justiça. Desses três, o
ministro recomendou um candidato final ao presidente. Depois de audiência
do Congresso, o candidato pode ser nomeado pelo presidente para o cargo
de procurador-geral. Na Irlanda, um comitê com base em lei, formado pelo
presidente da Suprema Corte, pelo presidente da ordem dos advogados,
pelo presidente da associação dos advogados, pelo secretário do Governo e
pelo assessor jurídico chefe do procurador-geral, avalia a qualificação dos
candidatos para o cargo antes de o governo tomar a decisão.13
No seu relatório sobre a independência do Ministério Público, a Comissão
de Veneza do Conselho da Europa14 disse o seguinte:
11 Por exemplo, na África do Sul, a Autoridade de Persecução Nacional foi criada de acordo com a seção 179 da
Constituição da República da África do Sul, 1996 (Lei n.º 108, de 1996). Vide, em especial, o § 4 da seção 179: “A legislação nacional
deve garantir que a autoridade de persecução exerça suas funções sem medo, favoritismo ou preconceito”.
12 Vide Canadá, Lei do Diretor da Persecução Pública, Leis do Canadá, cap. 9, seção 121 (2006).
13 Vide Irlanda, Lei da Persecução de Infrações, 1974, seção 2 (7).
14 Estabelecida em maio de 1990, a Comissão Europeia para a Democracia pelo Direito, conhecida como “a Comissão de
Veneza”, age como o órgão consultivo do Conselho da Europa para assuntos constitucionais. A Comissão de Veneza é composta por
especialistas em direito constitucional e internacional, por juízes de corte suprema ou constitucional e membros de parlamentos
nacionais. Ela dedica-se à promoção da herança jurídica da Europa e é reconhecida atualmente como um grupo de reflexão jurídica
independente.
28
É importante que o método de seleção do procurador-geral sirva para
ganhar a confiança do público e o respeito do Poder Judiciário e das carreiras
jurídicas. Portanto, perícia profissional, não política, deve estar envolvida no
processo de seleção. No entanto, é razoável que um Governo deseje ter certo
controle sobre a nomeação, por causa da importância da persecução penal
para o funcionamento ordeiro e eficiente do Estado, e por não estar disposto
a ceder a outro órgão, por mais distinto que seja, carta branca no processo
de seleção. Sugere-se, portanto, que se considere a criação duma comissão
de nomeação composta de pessoas que sejam respeitadas pelo público e que
tenham a confiança do Governo.15
O envolvimento de um comitê independente, como o de um alto conselho
judiciário,16 no processo de nomeação também é uma opção, em especial
quando o Ministério Público faça parte do Poder Judiciário.
O estabelecimento por lei de um mandato não renovável do
cargo de chefe do Ministério Público17 e a existência de um regime
estabelecido, transparente e responsável para sua remoção serve de
proteção à independência.
(c) Alocação apropriada de recursos para os Ministérios Públicos
A alocação de fundos pelo Legislativo para o Ministério Público deve
ser feita com pleno conhecimento do princípio da independência desse
importante órgão público, e as alocações orçamentárias devem permitir que
cumpra sua missão e opere de modo eficaz.18
(d) Normas que regulam as instruções dirigidas
ao Ministério Público pelo Poder Executivo
Instruções a membros do Ministério Público por fontes externas
são particularmente sensíveis, visto que podem dar origem a abusos
reais ou aparentes e a influências impróprias. Sugere-se que as instruções
fornecidas pelo Poder Executivo ao Ministério Público sejam orientadas
pela Constituição ou pela legislação. A legislação, as orientações e
procedimentos devem proteger a independência do Ministério Público. Se
autoridades externas tiverem autorização legal para fornecer instruções
15 Conselho da Europa, Relatório sobre os padrões europeus sobre a independência do sistema judiciário: parte II O
Ministério Público (CDL-AD(2010)040), par. 34.
16 Conselho da Europa, Recomendação CM/Rec(2010)12 do Comitê dos Ministros para os Estados-Membros sobre os
juízes: independência, eficiência e responsabilidades, aprovada pelo Comitê do Ministros em 17 de novembro de 2010, apêndice,
capítulo IV, §§ 26 e 27: Conselhos para o Poder Judiciário são órgãos independentes, estabelecidos por lei ou pela constituição, que
procuram salvaguardar a independência do Poder Judiciário e de juízes individuais e, consequentemente, promover funcionamento
eficiente do sistema judiciário (§ 26).
17 Por exemplo, como na República da Coreia, Singapura e Tailândia e na maior parte das jurisdições na Austrália.
18 Vide o Voto n.º 7 (2012) do Conselho Consultivo dos Procuradores Europeus, documento do CCPE(2012)3 Final, § 13.
29
gerais (como dar prioridade a certos tipos de crime) ou instruções
específicas aos membros do Ministério Público (incluindo instruções
de iniciar ou encerrar processos específicos),19 tais instruções devem ser
levadas em consideração se validadas por autoridade legalmente instituída
de forma transparente e responsável.20,
21
(e) Procurador policial e militar
Promotores policiais, i.e., servidores que pertençam à força policial a quem
sejam dados poderes de persecução, podem, frequentemente, iniciar parte
ou todos os procedimentos de persecução e comparecer em juízo em casos
menores. Isso pode gerar um problema de independência, visto que promotores
policiais podem receber ordens ou sugestões da hierarquia policial ou dos seus
colegas investigadores quanto à abertura, condução ou retirada de um processo,
e talvez não possam resistir, mesmo se uma ação penal não for desejável de um
ponto de vista legal ou de interesse público.22 A percepção do público de tais
relações também pode afetar de modo adverso a confiança da comunidade na
integridade do processo de persecução penal e, consequentemente, no sistema
de justiça penal. Por esses e outros motivos, alguns sistemas tentaram eliminar
o cargo de promotor policial de várias formas.23
Procuradores militares também podem representar desafio à
independência da persecução. Como mencionado pelo Relator Especial sobre
a independência de juízes e advogados:
Os Estados devem garantir que a conduta e ação dos membros do Ministério
Público nas cortes militares estejam de acordo com as normas e padrões
internacionais. Os membros do Ministério Público em cortes militares
19 Por exemplo, na Áustria, o Ministro da Justiça é o chefe de fato do Ministério Público. O ministro pode emitir ordem
para acusar uma pessoa ou arquivar um caso. Tais instruções, em cada caso, devem ser fornecidas por escrito e estar disponíveis aos
suspeitos, vítimas e outros que tenham permissão de ver os autos. O ministro também deve prestar contas ao Parlamento uma vez
por ano pelos casos em que tais ordens tenham sido dadas.
20 O art. 30 do Código de Processo Penal francês diz: “O Ministro da Justiça executa a política penal definida pelo Governo.
Ele assegura a coerência de sua aplicação em todo o território nacional. Com esse objetivo, ele envia instruções gerais aos membros
do Ministério Público. Ele não pode lhes dar nenhuma instrução em casos individuais”.
21 Em alguns Estados, já existe um conjunto bem desenvolvido e estabelecido de orientações de persecução, que orientam
todos os aspectos do papel e responsabilidades do membro do Ministério Público (vide o Código para os Procuradores da Coroa
da Inglaterra e do País de Gales). Outros Estados não têm muita experiência no desenvolvimento e utilização de orientações, mas
reconheceram sua utilidade e estão em processo de desenvolver suas próprias orientações enquanto desenvolvem um ethos do uso
das orientações nas sua atuação diária (vide Paquistão, Ministério Público do Punjab, Orientações de tomada de decisão de ações
penais na persecução e O guia de campo do procurador: um guia para uma persecução efetiva (2012)).
22 Vide nota 10. (Nota do revisor técnico)
23 CORNS; Chris. Processos sumários policiais: o passado, presente e futuro, trabalho apresentado na Conferência da
História do Crime, Policiamento e Punição, Camberra, dezembro de 1999. Dois dos principais modelos dessa eliminação foram
as tentativas de: reestruturação, i.e., a criação de um Ministério Público mais especializado dentro da polícia, com a possibilidade
da inclusão de advogados civis, separados das unidades de investigação; e a “transferência por atacado” (a transferência de todas
as funções do procurador policial para o Ministério Público). Este último método suscita problemas de recursos humanos e de
financiamento. Na Irlanda, embora a polícia ainda possa iniciar processos menores nos juízos de menor instância, ela deve fazer
isso em nome do Diretor da Persecução Pública e estará sujeita a quaisquer orientações gerais ou específicas que ele ou ela poderá
fornecer (vide Lei Garda Síochána de 2005, (Livro de Leis Irlandesas), seção 8).
30
devem agir de modo independente e imparcial e apoiar o império da lei da
mesma maneira que aqueles que executam suas funções nas cortes civis.24
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